福建省人大常委会


福建省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法

2012年3月29日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过



第一章 总则

第一条 为了发展农村基层民主，保障农村依法实行村民自治，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，制定本办法。

第二条 中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

第三条 村民委员会根据村民居住状况、历史习惯、人口多少、经济状况，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。

村民委员会建制需要调整的，应当充分尊重群众意愿并依法办理。

第四条 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，可以接受乡、民族乡、镇的人民政府的委托办理有关行政管理事务。乡、民族乡、镇的人民政府应当给予业务上的指导，并对委托的事务依法承担责任。

第二章 村民委员会组成和职责

第五条 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，具体名额由村民会议或者村民代表会议讨论决定。村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员，归侨侨眷多的村应当有归侨侨眷的成员。

中国共产党在农村的基层组织成员与村民委员会成员可以交叉任职。

第六条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会，归侨侨眷多的村可以设归侨侨眷委员会，林区可以设护林委员会。

村民委员会下属委员会的成员由村民委员会提名，经村民会议或者村民代表会议表决通过。村民委员会成员可以兼任下属委员会成员。

人口少的村村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责有关工作。

第七条 村民委员会成员，不脱离生产，对于坚持常年工作的给予固定补贴，其他的给予适当的误工补贴。

村民委员会成员中享受财政补贴的，按有关规定执行；享受村集体经济收入补贴的，其人数、标准和办法由村民会议或者村民代表会议决定并公布，报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

第八条 村民委员会应当承担本村生产的服务和协调工作，支持和组织村民依法发展经济，鼓励和引导村民发展各类专业合作经济组织，尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，促进本村经济和社会事业的发展。

村民委员会应当维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。

第九条 村民委员会应当按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，努力建设社会主义新农村。

村民委员会的主要职责：

（一）召集村民会议和村民代表会议，并报告工作；

（二）执行村民会议和村民代表会议的决定、决议；

（三）建立、健全开展自治活动的各项制度；

（四）编制并组织实施本村经济和社会发展规划以及年度计划；

（五）依法管理本村属于村农民集体所有的土地、河滩、水面、山林、水利设施和其他财产，管理本村财务；

（六）引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；

（七）办理本村的公共事务和公益事业；

（八）依法做好计划生育工作，引导、督促村民接受义务教育；

（九）开展社会主义精神文明建设活动，促进男女平等，普及文化科学知识，组织健康的文化体育活动，提高村民思想道德素质和科学文化水平，移风易俗，树立社会主义新风尚；

（十）依法调解民间纠纷，促进村际、村民、民族团结和家庭和睦；

（十一）协助人民政府搞好社会治安，维护良好的社会秩序、生产秩序和生活秩序；

（十二）向人民政府反映村民意见、要求和提出建议；

（十三）宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民的合法权益，教育和推动村民履行法律规定的义务，督促村民遵守村民自治章程和村规民约；

（十四）履行法律、法规规定的其他职责。

第三章 村民委员会选举

第十条 村民委员会主任、副主任和委员，由村民依照《福建省村民委员会选举办法》选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

换届选举前，村民选举委员会应当将评议村民委员会成员工作情况向村民公布。

换届选举结束后，应当及时对新一届村民委员会成员进行任职培训，县级以上地方人民政府民政部门和乡、民族乡、镇的人民政府负责组织实施。培训经费由同级财政预算安排。

第十一条 村民委员会成员受村民监督。本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免村民委员会成员须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。

第十二条 村民委员会成员应当遵守法律、法规和国家政策，依法履行职责。在任职期间，有下列情形之一的，其职务自行终止：

（一）丧失行为能力的；

（二）被判处刑罚的；

（三）违反计划生育法律、法规规定多生育或者婚外生育的；

（四）连续两次被村民会议或者村民代表会议评议不称职的；

（五）连续六个月以上不履行或者不能履行职务的。

村民委员会成员职务终止的，村民委员会应当向全体村民公告。村民委员会不公告的，由乡、民族乡、镇的人民政府督促村民委员会公告。

第十三条 村民委员会成员要求辞职的，应当书面向村民委员会提出，村民委员会应当在一个月内召集村民会议或者村民代表会议讨论决定。

第十四条 上一届村民委员会应当在新一届村民委员会产生后立即移交村民委员会印章，并于十日内将村民委员会办公场所、办公用具、财务账册、固定资产、工作档案、债权债务等移交完毕。工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督。未能在上述期限内移交的，乡、民族乡、镇的人民政府应当督促并组织移交。

第四章 村民会议和村民代表会议

第十五条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。讨论具体事项，也可以将方案印发全体村民征求意见，由村民投票决定。

村民会议由村民委员会召集，每年至少举行一次，人口较多或者居住分散的村可以分片召开。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民，并告知村民会议讨论的事项；但遇紧急情况的，应当及时召开。

第十六条 村民会议讨论决定涉及村民利益的下列事项：

（一）审议决定本村发展规划和年度计划；

（二）听取并审议村民委员会的工作报告，村财务收支计划和执行情况报告，评议村民委员会成员的工作；

（三）制定和修改村民自治章程、村规民约；

（四）罢免和补选村民委员会成员，审议批准村民委员会成员的辞职申请；

（五）研究决定征地、承包、贷款、对外签订合同等重大事项；

（六）撤销或者变更村民代表会议、村民委员会不适当的决定；

（七）法律、法规规定或者村民会议认为应当由村民会议讨论决定的其他事项。

第十七条 村民会议根据需要，可以设立村民代表会议，授权村民代表会议讨论决定属于村民会议讨论决定的事项，但罢免村民委员会成员和制定、修改村民自治章程、村规民约的事项除外。

第十八条 村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表的具体数额由村民选举委员会按下列规定确定：

（一）八百户以上的村不得少于五十五人；

（二）六百户以上不足八百户的村不得少于四十五人；

（三）三百户以上不足六百户的村不得少于三十五人；

（四）一百户以上不足三百户的村不得少于二十五人；

（五）不足一百户且居住比较分散的村不得少于二十人。

第十九条 村民代表以村民小组为单位推选或者直接选举产生。任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。村民代表应当向其所在的村民小组负责，接受村民监督。

本村民小组五分之一以上有选举权的村民认为村民代表不称职的，可以提出更换要求。更换村民代表的村民小组会议由村民小组长或者村民委员会召集，以本小组有选举权的村民三分之二以上或者三分之二以上的户的代表参加，并须经到会人员的过半数同意始得更换。

村民代表无故连续三次不参加村民代表会议、丧失行为能力或者被判处刑罚的，由村民代表会议确认后公告，其本届村民代表的资格自行终止。

补选村民代表，按原产生方式进行。其他任何组织、个人不得指定、委派或者更换村民代表。

第二十条 村民代表会议由村民委员会召集，至少每季度举行一次，特殊情况或者有五分之一以上村民代表提议，应当召集村民代表会议。

村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

第二十一条 村民会议、村民代表会议讨论决定的事项以及村民自治章程、村规民约应当符合法律、法规和国家政策，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

村民会议、村民代表会议讨论决定的事项涉及土地使用、农民负担的，村民委员会应当报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

第二十二条 村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。村民小组设组长一人，根据工作需要，也可以设副组长一至二人。村民小组长由村民小组会议在本村民小组的村民代表中推选或者直接选举产生，任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。本村民小组五分之一以上有选举权的村民对小组长工作不满意的，可以提出更换要求。更换小组长的村民小组会议由村民委员会召集，以本小组有选举权的村民三分之二以上或者三分之二以上的户的代表参加，并须经到会人员的过半数同意始得更换。补选村民小组长，按原产生方式进行。

村民小组长的主要职责：

（一）组织本小组村民开展各种生产、生活服务，管理本小组财务；

（二）传达村民委员会作出的有关规定，组织完成村民委员会下达的各项工作任务；

（三）听取并反映本小组村民的意见、建议；

（四）召集村民小组会议讨论决定本小组的有关事项。

第二十三条 村民小组会议，由村民小组长召集，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

第五章 民主管理和民主监督

第二十四条 村民委员会依法实行村务公开制度。对《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定的事项和村民会议或者村民代表会议决定公开的其他事项，村民委员会应当及时公布，接受村民监督。一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。公布的时间不得少于十五日。

村民委员会应当在便于村民观看的地点设置固定的村务公开栏公开村务，接受村民的查询和村务监督委员会的监督、检查。

第二十五条 村民对公布的村务内容有疑问的，可以直接向村民委员会询问或者提出意见，也可以通过村务监督委员会要求村民委员会作出解答。村民委员会应当在十五日内作出解答。

第二十六条 村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布或者纠正；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

第二十七条 村民委员会应当建立印章使用的审批、登记、备案和移交制度，并纳入村民自治章程或者村规民约。

村民委员会印章由专人保管，保管人须经村民会议或者村民代表会议讨论后决定。

涉及征地、承包、贷款、对外签订合同等重大事项需使用印章的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意并经村民委员会主任签字后，方可使用。

第二十八条 村民会议应当设立由三至五人组成的村务监督委员会。成员由村民选举委员会召开村民会议或者村民代表会议在村民中推选或者直接选举产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村务监督委员会主任由委员会成员推选产生。村民委员会成员及其近亲属、村财会人员不得担任村务监督委员会成员。村务监督委员会的任期与村民委员会的任期相同，其成员可以连选连任。

村务监督委员会成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出更换村务监督委员会成员的要求。更换村务监督委员会成员，以本村有选举权村民过半数或者三分之二以上的户的代表或者三分之二以上的村民代表会议组成人员参加，并须经到会人员的过半数同意始得更换。更换和补选村务监督委员会成员由村民委员会主持，按原产生方式进行。

第二十九条 村务监督委员会的主要职责：

（一）督促村民委员会建立、健全村民自治的各项制度；

（二）检查、督促村民委员会落实村民会议或者村民代表会议决定的事项；

（三）参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度；

（四）检查、审核财务账目及相关的经济活动事项；

（五）监督村集体负责人和财会人员执行财务制度、遵守财经纪律的情况；

（六）检查、监督村民委员会村务公开的内容、时间、形式和程序；

（七）反映村民的合理意见、建议，督促村民委员会及时办理。

村务监督委员会决定问题，采取少数服从多数的原则，每年至少两次向村民会议或者村民代表会议报告工作。

第三十条 村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督委员会主持。采取村民代表会议形式评议的，每次评议的间隔时间应当在六个月以上。

第三十一条 村民委员会和村务监督委员会应当依法建立村务档案。对已经公开的村务档案，村民有权查询。

第三十二条 村民委员会成员依法实行任期和离任经济责任审计。

村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

第三十三条 村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。

第六章 附则

第三十四条 人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。

村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议或者村民代表会议通过筹资筹劳解决，但不得随意摊派；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。

第三十五条 驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。

村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项，应当与其协商。

第三十六条 《中华人民共和国村民委员会组织法》和本实施办法，由各级人民政府组织实施，民政部门负责日常工作。

县级人民政府应当根据当地实际情况，制定规划，指导村民开展自治活动，提高村民自治水平。

第三十七条 地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证《中华人民共和国村民委员会组织法》和本办法的实施，保障村民依法行使自治权利。

县级以上地方各级人民政府应当及时将换届选举和村民自治的其他重大问题向同级人民代表大会常务委员会报告。

第三十八条 本实施办法自公布之日起施行。






推进依法行政 服务海西建设

洪碧华


　　[摘要] 要坚持依法行政、服务海西建设，就必须以科学发展观为指导，深入贯彻落实国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》和《全面推进依法行政实施纲要》，以加强监督为重点，进一步转变政府职能，健全行政决策机制，规范行政权力运行，维护社会管理秩序，提高依法行政水平。本文分析当前依法行政实践中存在的主要问题，探讨推进依法行政、服务海西建设的具体措施。目的在于全面推进依法行政，建设法治政府、责任政府、阳光政府、有限政府、廉洁政府、诚信政府和效能政府。为海西建设创造良好的法治环境。
　　[关键词] 依法行政；法治政府；海西建设
依法行政是现代市场经济国家普遍遵循的法治原则，也是现代政府管理模式和行政观念的重大变革，要求行政机关的一切权力的来源、运行及其监督都要有法律依据。这里的“法”主要是指行政组织法、行政行为法和行政监督法。加快海西建设，是党中央、国务院把握两岸关系的重大战略决策；是完善沿海地区经济布局，推动海西和其他台商投资相对集中地区发展的重大举措；是加强两岸交流合作，推进祖国和平统一大业的战略部署。为了深入贯彻落实国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》和《全面推进依法行政实施纲要》，实施《福建省建设海峡西岸经济区纲要》，加快推进依法行政、建设法治政府的进程，我们必须以科学发展观为指导，以加强监督为重点，进一步转变政府职能，健全行政决策机制，规范行政权力运行，提高依法行政水平，维护社会管理秩序，为海西建设创造良好的法治环境。
　　一、当前依法行政实践中存在的主要问题
自党的十五提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方针以来，我国依法行政建设取得巨大成就，积累了宝贵经验。但是成绩与问题并存、机遇与挑战并存、动力与阻力并存、紧迫性与长期性并存。要在2013年实现建设法治政府的宏伟目标是相当困难的。主要存在以下几方面问题。
（一）依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不清，甚至认为依法行政会妨碍改革开放和海峡西岸经济区建设。依法行政说起来重要，做起来次要；嘴巴上“法治”、实际上还是传统的“人治”套路。
（二）对行政决策的合法性、民主性、和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全。出现“做决策、拍脑袋；做事情、拍胸脯；出问题、拍屁股”的不良现象。行政决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民利益造成重大损失。
（三）行政立法和行政规范性文件制订中存在着地方保护主义和部门利益化倾向，制订程序不规范。有的没有重视重大事项决策前的社会公示，未经公开举行听证会、论证会和座谈会，违背民主立法原则，缺乏公开透明和公众参与度，缺乏充分的专家论证。对这些“土政策”、“土办法”，受处罚的管理相对人意见较大，一定程度上伤害群众感情。
（四）执法不严、违法不究、执法牟取私利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制度。个别执法人员习惯于抖威风、耍特权、牟取个人或部门利益，甚至在少数地方和部门形成了以案件为资源，以执法为手段，执法护违法，违法养执法，执法与违法互相依存、恶性循环的黑色“执法产业”。大搞权钱交易，大肆收受贿赂，不给好处不办事，给了好处乱办事。有的执法部门违反执法程序，雇佣没有执法权的农民当诱饵，搞“钓鱼执法”。
（五）政府解决矛盾纠纷的机制不够完善，相关部门缺乏沟通协调、各自为政。信访、调解、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合，制约着政府化解社会纠纷功能的全面发挥。有的地方对社会治安综治维稳的重要性认识不足；有的行政首长处理突发性群体事件的能力不强；有的行政权干预司法权，对人民法院已经判决生效的案件重新予以处理解决。
（六）违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间互相冲突，有令不行、有禁不止等原则损害法制权威。有的部委规章违反国家法律。如2000年，国家质量监督总局违反《产品质量法》规定，出台对食品免除检验的部门规章，导致发生“三鹿毒奶粉”的严重事件。
（七）行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法和制定行政规范性文件、行政执法、行政司法等方面相当程度地被滥用。行政立法比较注重设定公民责任，忽视设定政府责任；一些规范政府行为、规范自由裁量权的综合性法律法规难以及时出台，一些单行法律法规中对政府责任的规定处于空白状态或者过于虚软不具有威慑力。有的行政执法过于重视行使行政权力，不重视承担行政责任。单位内部监督由于受部门“利益关联”影响而形同虚设；外部监督尽管主体多，但难以形成监督合力，效果欠佳。
（八）公务人员的法律素质参差不齐，依法行政观念不强、执法水平和能力亟待进一步提高。有的人平时不注重政治理论和法律知识的学习，没有树立远大理想目标，宗旨意识不强。在“主人”与“公仆”问题上没有摆正自己的位置。有的领导滥用党和人民给予的权力，贪污受贿、包养情妇；在“法治”与“人治”问题上，台上讲“法治”，台下搞“人治”；而且对法治认识不足，错误认为法治是治民、治事，不是用来治官治权的。在“政策”与“法律”关系上，没有从过去单纯“依政策办事”，过渡到既要“依政策办事”也要“依法办事”而主要是依法行政，因为法律比较明确具体，又注重程序。有些执法人员工作方式简单，态度粗暴。
以上问题的存在，一定程度上损害人民群众的利益和政府的形象，妨碍经济社会的发展。
　　二、推进依法行政、服务海西建设的具体措施
（一）围绕海西建设，努力提高依法行政水平
主动对接、力求做好“十二五”规划编制工作。立足实际，依据海西建设的总体布局，集思广益，高屋建瓴地谋划发展蓝图；切实发挥省级依法行政示范县的辐射带动作用，要加强对省级推进依法行政示范县工作的指导，深入调研交流，推动示范县大胆创新，辐射带动基层政府依法行政。继续强化推进依法行政绩效评估工作，建立法治政府建设指标体系；探索开展市县政府法制建设的理论研究，理论联系实际，对依法行政和政府法制工作中的重大问题开展前瞻性和对策性研究，通过理论创新进一步指导和推进工作。
（二）深化改革创新，进一步转变政府职能
公务人员应该彻底转变思想观念，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识，树立立党为公、执法为民理念，以人为本。变“官老爷”为“人民公仆”、变“管理”为“服务”。大胆改革创新，进一步转变政府职能。加强对经济运行情况的跟踪分析，综合运用各种经济运行调节手段，解决转变经济发展方式过程中的重点、难点问题，保持经济社会持续健康稳定发展。加快政府机构改革，深化县乡镇机构改革和小城镇机构改革试点，进一步推进事业单位分类改革工作。推进公共资源市场化配置改革，重点加快垄断性资源、公共事业和公共服务领域的开放和多元化发展，不断拓展公共资源市场化配置的领域，并逐步向基层延伸。如推行探矿权、采矿权“招拍挂”出让制度，进一步规范矿业权市场。有关部门要继续抓好市场中介组织治理工作，巩固和扩大政府与中介组织“四分开”工作成果，研究制定《市场中介组织管理办法》，促进中介组织健康有序发展。进一步开展行政审批制度改革工作，减少审批事项，简化审批程序，加强监督检查，并逐步完善配套制度，加强后续监管工作；继续完善和拓展行政服务中心“一站式服务”模式以及行政服务规范化做法。适应网络时代需要，积极推行网上审批、网上办事、网上服务，真正做到便民利民。继续推广运用行政指导等方式，实现管理与服务相结合。坚持“公开、公平、公正”原则，只有真正公开透明，才会公平公正，才能得到广大人民群众的拥护支持。要进一步做好政务公开工作，尤其是重大决策部署落实情况的公开；不断加强办事制度公开工作，着力推进政务、校务、厂务、医院院务和公共企事业单位公开工作。进一步健全新闻发布和发言人制度。继续做好政府信息公开工作，完善公开指南和目录，规范公开形式，拓展公开内容，加大主动公开力度，妥善办理依申请公开事宜，逐步完善监督保障机制。建设阳光透明和对人民极端负责任的政府。
　（三）完善决策机制，促进依法、科学、民主决策
继续完善行政决策听取意见、专家论证和集体决定等制度。建立健全重大决策、重大项目的社会稳定风险评估机制，切实做好社会稳定风险评估工作。进一步增强工作的主动性和针对性，改进工作方式方法，认真做好对重大行政决策的合法性审查工作，积极为重大经济社会活动提供法律服务。建立健全对重大决策事项的全程跟踪、运行监控以及问题处理机制，开展决策执行情况评估。强化对决策的监督，明确决策责任追究的主体和权限、对象和范围、程序和形式，对随意决策、违法决策、越权决策、决策失误并造成重大损失的，要追究决策机关和相关责任人员的法律责任。
（四）加强制度建设，增强海西建设的法律支撑
在《宪法》和《立法法》授权范围内，做好行政立法工作，认真抓好海西发展急需的规范性文件制订修订工作，切实加强对台交流与合作相关领域的立法研究，加强立法调研，先行先试，勇于创新，不断改进和创新立法方法，努力提高涉台工作立法水平，为两岸经贸往来和人员交流提供法律服务。提高规范性文件的质量。完善重要规范性文件征求意见和意见采纳情况反馈制度，确保规范性文件的合法性和可操作性。推行规范性文件后评估制度，有重点地选择一至两项重要规范性文件进行后评估。严格执行《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》，强化规范性文件备案审查；继续做好规范性文件清理与汇编。
这里的规范性文件就是指国家行政机关为执行法律法规和规章，对社会实施管理,依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人或者其它组织行为的具有普遍约束力的政令。它属于抽象行政行为，是具有法律效力的国家政令。它非常切合中国实际，能解决社会现实问题，而且数量多如牛毛，各级政府及其工作部门都有权制定。全国2053个县区、40161个乡镇主要靠它来解决基层问题。严格来讲，行政规范性文件不属于行政立法范围。但今天的行政规范性文件明天就可能上升为规章而成为行政立法。
（五）规范权力运行，推进行政执法公开透明
依法行政的重心是制约行政权力，必须全面开展规范行政权力活动。制定《规范行政权力运行工作方案》，在各行政机关开展规范行政权力运行工作，出台配套的规范行政权力运行公开制度、查访制度、考评制度、责任追究制度，深化廉政风险防控机制建设。全面落实《关于进一步规范行政执法行为的通知》，严格行政执法行为，规范行政执法程序，建立行政执法相关制度，维护公民、法人和其他组织的合法权益。推进电子政务建设，构建阳光电子政务网上运行平台。将规范行政权力运行纳入平台集中运行，大力推进电子监察。依法规范行政自由裁量权行为。针对实施过程中存在的问题和不足，研究出台相关的监管制度；在条件成熟的执法机关把规范事项从行政审批、行政处罚逐步向行政征收、行政强制、行政确认等领域拓展。继续推进相对集中行政处罚权工作。加强指导条件成熟的县（市）开展相对集中行使行政处罚权；加强对林业等部门综合行政执法试点工作的指导。完善行政执法主体资格制度，进一步清理行政执法机关聘用合同工、临时工执法问题，及时换发新的执法证，完善行政执法人员资格及证件信息管理系统，并统一在政府门户网站上对外公示，接受监督。进一步建立健全行政执法责任制的相关配套制度。制定行政执法案卷评查方案，探索建立行政执法案卷评查机制、行政执法协调机制及行政执法评议考核和责任追究机制，进一步完善重大行政处理决定、行政执法委托等备案审查工作。强化行政执法监督，积极运用法律措施保障行政权力规范运行。
（六）积极拓宽渠道，强化行政行为的监督问责
行政问责制度对政府及其公务员追究责任的制度。其本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行，遏制权力腐败以及保障公众利益不受损失或损失最小化。目前，涉及行政问责的党纪国法、行政法规有《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《公务员法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《公共卫生突发条例》等。行政问责制度在我国起步较晚，还不够完善，存在主体缺位、对象不清和事由太窄等问题。哪里突发公共事故，哪里的官员就会被免职。
必须逐步建立由党内外人士、立法、行政、司法机关、人民群众及新闻媒体、互连网络等组成的全方位、多层次多渠道的行政问责体系。把行政问责与行政监察、效能监督相结合。各个政府部门必须自觉接受人大的法律和工作监督、政协的民主监督、人民法院依法实施的监督，加强与人大代表、政协委员的联系与沟通，主动接受质询。认真落实《行政机关行政应诉管理规定》，养成依法办事的良好习惯，推动行政机关负责人出庭应诉，增强法制观念，维护法律尊严。完善政府法制与行政审判的良性互动机制，共同化解行政争议；建立科学的审计监督机制，强化民生审计和绩效审计，注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题。强化政府法制监督，继续开展直接涉及广大人民群众利益的法律法规执行情况的监督检查和专项监督。
（七）预防和化解矛盾纠纷，维护社会稳定
认真贯彻《信访条例》，继续推行依法办理信访事项的“路线图”，全面落实抓预防、抓排查、抓化解、抓查处、抓责任的工作机制，进一步形成齐抓共管的合力，实行综合治理，创建平安社区。认真落实预防和处置医患纠纷的医院内部沟通调解、应急处置联动、医患纠纷第三方调解、医疗责任保险、医疗救助机制，扎实推进“五位一体”长效机制建设。强化行政复议组织机构建设，加大行政复议工作力度，进一步畅通行政复议渠道，创新工作机制，改进审理方式，提高办案质量，有效化解行政争议，充分发挥行政复议意见书和建议书的作用。完善行政复议与信访工作的协调机制，解决群众“信访不信法”、“找市长不找法院”的现实问题，引导群众通过法律途径解决矛盾纠纷，减少赴省进京上访和突发群体性事件。积极开展相对集中行政复议权试点工作。进一步拓展人民调解与行政调解、司法调解的衔接领域，深化大调解理念，构建大调解格局，探索建立以人民调解为基础、司法调解和行政调解紧密结合的社会矛盾纠纷调处工作机制。
（八）加强组织领导，持续推进依法行政
各级党委政府要加强组织领导、提高思想认识。办事讲法律依据，执法按法定程序，处理问题考虑法律后果。继续开展“普法”宣传教育，全面落实各级政府常务会议学法制度。认真学习《人大监督法》、《物权法》、《侵权责任法》和《政府信息公开条例》等重要的法律法规。继续加强对行政机关工作人员依法行政基本法律知识的培训。建立健全干部任职前和新录用公务员的法律知识测试制度；加强对法制机构工作人员及行政执法人员进行业务培训。可以邀请法学专家学者开展法制教育培训，特别是对各级领导干部开展专题法制讲座，提高领导干部依法执政和依法行政的能力。在政府新一轮机构改革中全面加强政府法制机构和干部队伍建设，重点解决县级政府法制机构不健全的问题。根据省政府的部署，开展县级政府工作部门以及乡镇政府配备兼职法制员试点工作。按照分级负责的原则，制定详细的培训计划，进一步加强对市县政府法制机构、有关部门法制工作人员的培训，提高其业务工作能力和执法水平。认真落实推进依法行政工作情况定期报告制度。继续开展推进依法行政工作督导检查，及时总结、交流、推广依法行政工作经验，提高政府依法行政水平。
　　总之，依法行政是政府工作的基本准则。行政执法是依法行政的关键环节，对行政权力的制约和监督是依法行政的核心。全面推进依法行政，涉及政府工作的方方面面，需要各系统、各部门互相配合、共同努力、强化责任，严格依法办事，执法必严、违法必究。要努力做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。为海西建设护航保驾。

[参考资料]
1、《国务院法制办公室关于支持福建省加快海峡西岸经济区建设的意见》，国法〔2009〕62号。
2、《福建省2010年推进依法行政工作要点》载于《福建省人民政府网站》www.fujian.gov.cn/zwgk/gzjh/sjgzjh/...2010-06-13//2010-07-26.
3、尚文杰，张淑惠：《关于“海西经济区”的法律问题研究》，载于《法律论文网》http：//law1954.com/ 2008-07-04//2010-07-26.
4、董玉明，王彤慧：《关于制定区域经济基本法的几个基本问题》，载于《政府法制》，1999年第3期。


作者：洪碧华，男，中共漳州市委党校副教授， E—mail：dxyhbh@126.com