国务院办公厅


国务院办公厅关于印发兴边富民行动“十一五”规划的通知

国办发 〔2007〕43号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《兴边富民行动“十一五”规划》已经国务院同意，现印发给你们，请认真组织实施。

二○○七年六月九日

兴边富民行动“十一五”规划

为深入推进兴边富民行动，促进边境地区加快发展，帮助边民尽快富裕，巩固祖国万里边疆，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和党中央、国务院关于大力推进兴边富民行动的精神，制订本规划。
一、指导思想和发展目标
（一）指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以解决边境地区和广大边民的特殊困难和问题为切入点，因地制宜、分类指导,加大扶持力度，采取有效措施，大力改善边民生产生活条件，全面提高边境地区经济和社会事业发展水平，促进边境地区与内地的协调发展，加快边境地区社会主义新农村建设步伐和全面建设小康社会进程，努力实现富民、兴边、强国、睦邻。
（二）发展目标。
总体目标：重点解决边境地区发展和边民生产生活面临的特殊困难和问题，不断增强自我发展能力，促进经济加快发展、社会事业明显进步、人民生活水平较大提高，使大多数边境县和兵团边境团场经济社会发展总体上达到所在省、自治区和新疆生产建设兵团中等以上水平。
具体目标：一是边境地区交通、电力、水利等基础设施落后状况明显改善，边境一线的茅草房、危旧房基本消除。二是贫困边民的基本生活得到保障，边境农村最低生活保障制度加快建立。三是社会事业得到较快发展，边民教育、卫生、文化等基本公共服务条件明显改善。四是县域经济发展能力明显增强，地方财政收入和居民收入水平较大幅度提高。五是边境贸易得到较快发展，重点边民互市点和口岸设施建设得到加强，对外经济技术合作领域继续扩大。六是生态环境保护和建设取得重要进展。七是社会治安状况良好，睦邻友好关系进一步巩固，民族团结进步事业全面发展。
二、主要任务
（一）加强基础设施和生态建设，改善生产生活条件。
加强边境地区公路建设。加强边境地区干线公路建设，进一步提高技术等级、质量和服务水平。加强乡村公路建设，到“十一五”末期基本实现乡镇通油（水泥）路，具备条件的行政村通公路。加强通往口岸、边民互市点、旅游点的公路建设，提高通行能力。加强边境国防公路建设，实现军民共建、军地两用。
改造边境一线茅草房、危旧房。将边境乡镇贫困边民和兵团边境连队贫困职工居住的茅草房、危旧房，基本改造成具有民族和地方特色的安全住房。加快解决部分边境村委会、兵团边境连队无办公用房问题。
加强饮水安全工程和农村水利建设。重点解决边境行政村、兵团连队以及边防部队的饮水不安全问题，优先解决高氟、高砷、苦咸、污染水等问题。加强防洪、灌排、水库、水电等农村中小微型水利设施建设。
加强农村电网建设。通过采取利用电网延伸、开发小水电，以及推进风力发电、太阳能光伏发电等措施，解决边境地区群众的用电问题。继续实施“村村通电话”工程。
加强生态保护和建设。切实搞好退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护等重点生态工程，遏制部分地区生态环境恶化的趋势。加强农村清洁能源开发利用。推进山区综合开发，大力培育后续产业，加快建立健全生态补偿机制，切实解决生态功能区内农牧民增收和长远生计问题。
（二）突出解决边民的贫困问题，拓宽增收渠道。
加大扶贫开发整村推进力度。对地处偏远、交通不便、条件恶劣的贫困村，一次规划，分批实施，综合开发，改善基本生产生活条件，努力建设和谐文明新村。
扶持扶贫龙头企业。重点扶持一批与农户联系密切的龙头企业，采取“公司＋农户”、“合作组织＋农户”等方式，发展特色经济和优势产业，逐步实现产业化扶贫，带动贫困边民发展生产，增加收入，改善生活。
加强劳动力培训。采取政府扶持、多元办学等方式，大力开展劳动力培训，使外出务工人员具备较强的劳动技能，留守劳动力掌握一定的适用技术，培养有文化、懂技术、会经营的新型农牧民。
对缺乏生存条件但因守土固边不能易地搬迁的贫困边民，加大帮扶力度，开展就地扶贫，提供特殊补助，保障他们的基本生产生活。
抓好边境扶贫试点工作，探索采取综合措施解决边境贫困县经济社会发展滞后问题的办法和路子。
（三）大力发展边境贸易，促进区域经济合作。
发展边民互市贸易。扩大边民与相邻国家边民的贸易往来，在区位重要和少数民族人口较多的地方，重点建设一批边民互市贸易示范点，促进边境贸易发展，带动边民致富和地方增收。
加强区域经济技术合作。实施“走出去”、“引进来”战略，扩大同周边国家的区域经济技术合作。积极探索开发和对外开放的新模式。重点建设一批具有物流贸易集散、进出口加工和国际商贸旅游等功能的边境城镇。大力发展口岸经济，促进出入境旅游健康发展。积极开拓国际市场，带动商品出口、技术和劳务输出。
（四）加快发展社会事业，提高人口素质。
优先发展教育事业。优先把边境县列入义务教育经费保障范围，加快普及和巩固农村九年义务教育。实施农村中小学寄宿制学校建设工程、国门学校建设工程。改善中小学办学条件，加强教师队伍建设，提高教学水平。建设少数民族双语教学示范区，培养合格的双语教师。大力发展现代远程教育，加强教育对口支援。大力发展职业教育，重点培养实用型人才和技能型人才。
加快发展卫生事业。加快新型农村合作医疗等医疗保障制度建设。加强边境乡镇、兵团边境连队卫生院建设，重点改善医疗条件，加强医疗队伍建设，逐步实现房屋、设备、人员、技术四配套。健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系和医疗救助体系。加强地方病、传染病的防治工作，重点加大对人畜共患疾病、艾滋病的防治力度，降低发病率。加强计划生育服务体系建设，依法引导和鼓励边民计划生育和优生优育。
大力发展文化事业。加强公共文化服务体系建设，完善文化基础设施，实现县有文化馆、图书馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室的目标。加快全国文化信息资源共享工程边境基层服务网点建设，加强面向边民的各类信息服务。继续实施广播电视“西新工程”、“村村通”工程和农村电影放映工程。加强广播电视节目译制、制作能力，使少数民族边民能听（看）得到、听（看）得懂中央台和省、自治区台的广播电视节目。推进文化遗产保护工作，加强民族优秀民间文化资源的系统发掘、整理和保护。对传统文化生态保持较完整并具有特殊价值的村落或特定区域进行动态整体性保护，有条件的地方建立民族民间文化生态保护区，逐步建立科学有效的民族民间文化遗产保护机制。
加强科普工作，重点加强科技信息服务和先进适用技术的推广。积极开展多种形式的文体活动，实施全民健身计划，大力倡导健康文明的生活方式，提高各族群众的健康素质。
（五）加强民族团结，维护边疆稳定。
开展民族团结进步创建活动，坚持进行民族理论、民族政策、民族基本知识和民族法律法规的宣传教育，及时妥善处理影响民族团结的问题，依法打击民族分裂犯罪活动，不断巩固和发展社会主义民族关系。
加强社会治安综合治理，开展创建“平安边境”活动，打击“黄赌毒”，坚决遏制毒品和艾滋病蔓延势头，防范打击跨国（境）违法犯罪，逐步构建边境地区社会治安综合治理防控体系，为边境地区发展营造良好的治安环境。
三、政策措施
（一）加大对边境地区的资金投入。
中央和省级财政逐步加大对边境县的财政转移支付力度。中央财政性建设资金、其他专项建设资金、各项财政扶贫资金适当向边境地区倾斜。积极引导、争取各类国际组织、政府机构、企业、社会团体及个人援助、捐助资金投向边境地区。
中央财政继续安排边境地区专项转移支付资金，主要用于边境事务、边境地区公益事业和基础设施建设。中央和地方财政逐步增加少数民族发展资金，并向边境地区倾斜，重点用于解决经济社会发展中的一些特殊困难和问题，逐步改善边民的生产生活条件。边境省、自治区和新疆生产建设兵团相应增加对边境地区的资金投入。
国家帮助边境地区拓宽融资渠道，加大对边境地区的金融扶持力度。金融机构对边境地区符合国家政策规定和信贷原则的贷款需求给予积极支持，政策性银行对边境地区开发建设给予重点倾斜。
（二）实行特殊的贫困边民扶持政策。
将边境地区的贫困村全部纳入国家整村推进扶贫开发规划，并优先实施。采取政府补助和个人自筹相结合的办法，对边境一线茅草房、危旧房进行改造。中央和省级财政加大资金投入，支持加快建立边境农村最低生活保障制度。
（三）支持边境贸易发展和区域经济合作。
完善和加强重点边境口岸基础设施建设。在进出口税收政策、人员出入境等方面，制订改革措施，简化管理程序，优化通关环境，进一步提高服务效率和便利化水平。加大投入，建设好互市贸易区和边境经济合作区。根据有关法规，在具备条件的边境地方，推动建设出口加工区、保税区和边境贸易区，促进边境地区积极参与区域和次区域经济合作。
（四）全面落实发展社会事业的优惠政策。
中央和省级财政支持边境县全面落实农村义务教育“两免一补”政策，适当提高寄宿生生活费补助标准。建立健全边境地区农村义务教育经费保障机制，逐步提高中小学办公经费的保障水平。农村中小学寄宿制学校建设工程向边境乡镇倾斜。继续加大在边境县推行新型农村合作医疗制度的工作力度，加强城乡医疗救助，提高覆盖面和补偿水平。对民族贸易和民族特需商品生产继续在金融、税收等方面实行优惠政策，民族自治地方的边境县和兵团边境团场比照享受民族贸易县的优惠政策。
（五）加强边境地区人才队伍建设。
稳定人才队伍，优先将边境县和兵团边境团场人才培养纳入有关专项规划和年度计划。采取定向培养、专项培训等措施，大力培养边境地区急需的各类人才。继续办好各种形式的边境地区干部培训班。落实好边远地区干部职工的各项待遇。制定和完善有关优惠政策，鼓励和吸引各类人才到边境地区发展创业。支持边境地区举办农民夜校、扫盲班、科普讲座、实用技术培训等符合当地实际的各类培训班，大力开展农村劳动力培训。各级财政将农村劳动力培训经费纳入预算，不断增加投入。
（六）动员社会力量支持边境地区开发建设。
国家组织、支持和鼓励沿海发达地区的大中城市以及大型企业、教科文卫组织、社会团体等，采取人员培训、捐资助学、经贸合作、技术协作、援助基础设施建设等方式，对口支援边境地区加快发展。采取有力措施，鼓励和支持民间资本参与边境地区符合规划和产业政策的项目建设。
发挥边防部队在边境地区基础设施建设、扶贫帮困、教育宣传等方面的优势和作用，广泛开展军警民共建活动。
大力宣传推进兴边富民行动的重大意义、兴边富民行动给边境地区各族群众带来的实惠和边境地区的发展成就等，进一步营造全社会关心边境地区发展、支持兴边富民行动的良好氛围。
（七）实施一批兴边富民重点工程。
主要包括：边境地区公路建设工程，边境一线茅草房、危旧房改造工程，边境农村扶贫开发和最低生活保障工程，边民互市示范点建设工程，边境农村饮水安全工程，边境地区生态建设和农村清洁能源工程，边境农村文化建设工程，边境农村寄宿制学校和国门学校建设工程，边境乡镇卫生院建设工程，边境地区人才培养和劳动力培训工程等。以上重点工程，根据加快发展的需要和实施条件的成熟程度，逐步启动实施；条件成熟的优先纳入国民经济和社会发展规划及有关专项规划。
四、组织实施
各有关地区和部门要按照“统一领导，国家扶持，省负总责，县抓落实”的方针，加强领导，密切配合，明确分工，落实责任，认真组织好规划的实施工作。
国务院有关部门要结合各自职责，把规划的相关内容特别是主要任务和重点工程，纳入本部门、本领域的专项规划、年度计划并单列，优先安排，统一组织，统一实施。国家民委要加强综合协调，督促检查规划的实施和进展情况，及时研究解决实施过程中出现的新问题。边境省、自治区和新疆生产建设兵团要全面负责本地区的规划组织实施工作，抓紧制订配套规划。边境县和兵团边境团场要制订规划的具体实施方案，切实把各项任务落到实处。地方各级政府民族工作部门要切实履行职责，加强协调，加大督促检查力度，定期向本级政府报告规划实施和进展情况。


　　　　　　　　　　　　浅析农村黑恶势力的活动规律及特点

　　　　　　　　　　　　　　北安市人民法院 刘成江

　　农村黑恶势力犯罪的演变形态
　　（一）没有组织结构的结伙犯罪阶段。这个阶段的小团伙没有固定的组织形式，团伙成员较少，临时勾结在一起。没有固定的组织成员和长远的犯罪目标，犯罪具有一定的随意性，团伙成员之间的联系也不太紧密，大多为临时结伙。通常实施一次或者数次犯罪便散伙，不是长期地、经常地纠集在一起实行犯罪。
　　（二）组织结构松散的团伙犯罪阶段。这个阶段的黑恶势力组织主要靠成员间的犯罪意识、利益及“哥们义气”维系团伙组织，没有明确的帮规条约或者不成文的规定，用于支持团伙发展壮大的资金还不够雄厚。有相对固定的骨干成员，一般成员不固定，由一定地域内的、自愿结合的、具有反社会倾向或越轨行为的人共同组成的落后小群体。成员之间也无明确的、固定的分工，组织结构较松散；从犯罪的特点来看，突发性、随意性强，犯罪前一般没有明确的计划、方案，实施犯罪时往往一哄而起，又一哄而散；犯罪的活动范围广泛，危害面较大，大多数团伙实施多种犯罪，侵害的客体具有广泛性、复杂性、综合性，侵害对象往往不特定；犯罪手段凶残，不计后果。
　　（三）组织较为紧密集团犯罪———农村黑恶势力犯罪的中级形态。这一阶段的特征：一是犯罪人数多（3人以上），骨干成员固定或相对固定；二是经常纠集在一起，进行一种或数种严重的刑事犯罪活动；三是有明显的首要分子。有的首要分子是在纠集过程中形成的，有的首要分子是在纠集开始时就是组织者和领导者；四是有预谋地实施犯罪活动；五是不论作案次数多少，对社会造成的危害性或其具有的危害性都很严重。农村黑恶势力犯罪经过结伙犯罪、团伙犯罪的发展形态之后，就发展到集团犯罪的形态。
（四）组织严密的黑社会性质组织犯罪———农村黑恶势力犯罪发展的最高形态。黑社会性质组织犯罪是针对黑社会在我国发展的不成熟阶段提出的一个法律概念。根据2000年12月4日最高人民法院《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》规定，黑社会性质组织具有以下特征：一是组织结构比较紧密，人数较多，有比较明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定，有较为严格的组织纪律；二是通过违法犯罪活动或其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力；三是通过贿赂、威胁手段引诱、逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动或者为其提供非法保护；四是在一定区域或行业范围内，以暴力、威胁、滋扰手段大肆进行违法犯罪活动，严重破坏经济和社会秩序。因此，黑社会性质组织犯罪是农村黑恶势力犯罪发展的最高形态。
农村黑恶势力犯罪的表现形式有以下几个方面：
一、通过实施故意伤害、寻衅滋事、敲诈勒索、抢劫、盗窃等违法犯罪活动来达到自己聚敛钱财、称霸一方的目的。凭借着人熟、地熟、关系多的有利条件，以地缘、血缘、臭味相投为纽带纠合在一起，强拿恶要，盘踞一方，给当地群众心理上造成恐慌。
二、采取非法手段谋取钱财。主要表现为私设地下赌场、放高利贷，插手各种经济纠纷，受雇行凶，敲诈勒索，以凶、横、霸、狠称霸一方；近年来，农村赌博歪风盛行，赌博窝点相对隐蔽，不易发现和捣毁，赌博方式多样，流动性大。赌徒利用农村地形隐蔽，易于疏散聚赌人员等条件开设赌场、聚众赌博等，极易滋生黑恶势力犯罪，这种所谓的“流动赌场”带坏了风气，污染了乡村文明，大有愈演愈烈之势。
　　三、追求经济利益采取暴力手段垄断行业。在农村，各类黑恶势力实施违法犯罪活动的根本目的就是为了获取不法经济利益，为达到垄断经营的目的，对不听“劝告”的，轻则恐吓、威胁，重则进行殴打，甚至行凶杀人。在暴力开道下，形成了一批“菜霸‘、”鱼霸“、”砂霸’、“路霸”等。
　　四、受雇伤人，暴力插手经济纠纷，恶势力犯罪职业化、市场化趋势明显。调查发现，一些社会散闲人员拉帮结伙，以出卖拳头为业，各团伙均有相对固定的召集人和中介，一旦受雇于人，依托方便快捷的现代通讯和交通工具，短时间内迅速聚集，动辄数十人，多则上百人，规模越来越大，有的甚至有统一标志，作案工具也有固定的摆放地点，用时统一发放，不用时又由专人收回保管，每次受雇“办事”的路费、伙食费由专人负责开支，“办完事后”每人收取100－500元的出场费，少数团伙已具有带黑社会性质组织的雏形。
五、黑恶势力逐步向政治领域渗透。农村黑恶势力侵入国家基层政权有两种基本模式：主要表现为“村官”的黑恶化和黑恶势力的“村官”化。“村官”的黑恶化是指农村党政干部向黑恶势力蜕变，这种蜕变不仅表现为他们作为黑恶势力的背景而存在，而且还表现为他们的施政行为在方式和性质上已具有黑恶势力的基本特征；黑恶势力的“村官”化则主要是指一些农村黑恶势力通过各种手段和途径进入村两委会获取合法外衣，并运用手中掌握的基层政权从事罪恶勾当。如2006年打掉的昆明市东川区朱XX恶势力团伙中，团伙主要成员朱XX、王X系铜都镇人大代表，黄XX系碧谷镇人大代表，团伙成员张XX系村文书、李XX系村组长，自2001年纠集东川区铜都镇起嘎、龙潭等村的社会闲散人员和两劳人员，涉嫌聚众斗殴、寻衅滋事、冲击国家机关、故意伤害、滥砍滥伐破坏国家森林资源等多起恶性案件，致伤33人，严重扰乱了当地社会治安秩序。
农村黑恶势力犯罪的特点从组织构成上看主体成员构成相似的特点：一是本地人多。无论是恶势力首要分子还是盲从的外围人员，基本上是本地人。二是社会闲散人员多。团伙成员大多无正当职业和谋生技能，成天四处游荡，不务正业。三是年龄结构低。团伙成员向低龄化发展，有的甚至是在校初、高中学生。四是文化水平低下者居多。团伙成员文化素质普遍低下，缺乏社会公德，法制观念淡薄，谋生技能差，大多染有赌博、嫖娼、打架斗殴、好吃懒做的恶习，他们讲究哥们义气，崇尚外国黑社会、帮派中“亡命徒”式的行为模式，把吃喝玩乐、享受和称雄称霸作为追求目标。五是有“前科”的人员多。多数恶势力成员是有前科劣迹的“两劳”释放人员或被刑事拘留、治安处罚过的违法犯罪人员，有的甚至是“二进宫”、“三进宫”人员。这些人都是经过打击处理却劣性不改，甚至以此为“炫耀”资本的人员。调查表明，恶势力成员中受过打击处理的人员越多，或恶势力头目的劣根性越重，其恶势力团伙的“恶”性程度越大，社会危害性越严重。
　　农村黑恶势力犯罪的活动区域主要集中在以下几个方面：一是在经济相对发展的乡镇、城乡结合部、乡村集贸市场。二是在饭馆、歌舞厅、网吧、电子游戏室、洗浴及其他娱乐服务等治安复杂场所，这些地方是其侵害和活动的主要场所。三是矿山、建筑、征地、交通运输及一些季节性的水果、野生菌、蔬菜等行业。如晋宁县苏XX恶势力团伙，该团伙为了垄断段明村、双龙湾等地的野生蘑菇生意，采取殴打、威胁和干扰等手段，不许其他商人收购，强迫村民以低价成交。又如东川区郭XX恶势力团伙，该团伙在汤丹镇进行非法采矿、寻衅滋事、故意伤害、强取豪夺等违法犯罪活动。四是云南省是一个多民族聚居的地方，这些民族与周围的汉族之间，可能因信仰、习俗、土地纠纷、邻里纠纷、债务纠纷等各种各样的矛盾引发冲突，以致形成恶势力犯罪团伙，若处理不好各民族之间的问题，极有可能引发更大的群体性事件。如石林县以敖XX为首的汉族恶势力团伙，与以李X为首的彝族恶势力团伙之间，因争地盘、充老大、争女友等原因相互多次发生械斗并涉嫌多起伤害案件。