四川省成都市人民政府


成都市人民政府关于印发《成都市实施行政许可监督检查办法》的通知

成府发〔2004〕66号

各区(市)县政府，市政府各部门：

《成都市实施行政许可监督检查办法》已经2004年6月24日市人民政府第20次常务会议讨论通过，现予公布，自2004年7月15日起施行。

二○○四年七月七日

成都市实施行政许可监督检查办法

第一条
为规范行政许可实施机关的行政许可行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，督促行政许可实施机关有效实施行政管理，根据《中华人民共和国行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，结合成都市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于对本市各级行政许可实施机关的监督检查。
本市各级行政机关对其外部事务的审批，适用本办法。
第三条
本办法所称行政许可实施机关包括依法享有行政许可权的行政机关，法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织和依据法律、法规、规章规定，可以委托实施行政许可的其他行政机关。
第四条 市人民政府负责对所属行政许可实施机关和区（市）县人民政府实施行政许可的监督检查。
区（市）县人民政府负责对所属行政许可实施机关实施行政许可的监督检查。
市人民政府工作部门负责对下级行政许可实施机关实施行政许可的监督检查。
行政监察机关、政府法制机构依照各自职责，具体负责对行政许可实施机关的监督检查。
以上依法实施监督检查的政府及部门统称监督检查机关。
第五条 监督检查机关应当履行下列职责：
（一）审查设定和规定行政许可事项、程序、条件、时限的合法性和适当性；
（二）审查实施行政许可主体的合法性；
（三）审查实施行政许可的合法性和适当性；
（四）纠正违法和不当的行政许可决定；
（五）协调处理行政许可统一办理、联合办理、集中办理中的争议；
（六）办理上级人民政府交办的行政许可监督事项。
第六条 监督检查机关进行监督检查的内容：
（一）是否违法设定行政许可事项；
（二）是否擅自规定行政许可程序、条件、时限；
（三）是否具有实施行政许可主体资格；
（四）是否具有实施行政许可的法定依据；
（五）是否将法律、法规、规章规定应当公示的事项在政府公众信息网站、办公场所公示；
（六）是否按照行政许可的实施程序，依法受理、审查、听取意见、听证、招标、拍卖、考试、检验检测检疫等；
（七）是否依法作出行政许可决定，并进行公告；
（八）是否违法收取费用；
（九）是否依法履行对被许可人的监督职责；
（十）是否依法受理公民、法人和其他组织对违法和不当的行政许可决定的申诉、检举；
（十一）是否建立健全行政许可统计制度，每年第一季度向本级政府报告上年度实施行政许可的情况，包括实施行政许可的事项、申请情况、许可结果、申请复议、提起诉讼等；
（十二）是否建立实施行政许可的责任追究制度。
第七条 被监督的行政许可实施机关及其工作人员接受检查调查时，应当如实报告情况，提供有关资料。
第八条 监督检查机关进行监督检查的形式：
（一）组织开展行政许可监督检查；
（二）在规范性文件备案中审查规定行政许可的合法性和适当性；
（三）对行政许可实施情况进行调查；
（四）在行政复议中依法审查行政许可的合法性和适当性；
（五）对实施行政许可的工作人员进行调查、质询；
（六）对行政许可投诉、举报案件进行处理。
第九条
市和区（市）县人民政府应依法确认行政许可实施机关的主体资格和行政许可事项，并向社会公布。
第十条
市和区（市）县人民政府应当加强监督检查的队伍建设，配备监督检查人员。监督检查人员应当熟悉有关法律、法规、规章和行政许可执法业务，忠于职守，办事公正，清正廉洁。
建立特邀监督员制度，邀请人大代表、政协委员、民主人士，以及工商界、科技界、法律界、医学界、文艺界等知名人士担任特邀监督检查员。
开展监督检查时，应当出示由省人民政府统一制发的《行政执法监督检查证》。
第十一条
监督检查机关对属于本机关管辖的投诉，应予受理；对不属于本机关管辖的，应当在5日内移送有管辖权的机关，并告知投诉人。
第十二条 监督检查机关应当自受理投诉之日起5日内，通知被投诉的行政许可实施机关。
行政许可实施机关应当在接到通知之日起15日内向监督检查机关作出书面说明，并提交作出行政许可决定的依据和其他有关材料。
第十三条
监督检查机关对行政许可实施机关违反本办法的，应以《行政执法监督检查建议书》、《监察建议书》通知该行政机关自行纠正；或者以《行政执法监督检查决定书》、《监察决定书》撤销。
第十四条
监督检查机关对行政许可实施机关不履行或者拖延履行行政许可的法定职责，应督促其履行或者责令限期履行。
第十五条
监督检查机关发出的建议书、决定书，被监督的行政许可实施机关应当执行，并在建议书、决定书规定时限内，将执行情况书面报告监督检查机关。
第十六条
行政许可实施机关及其工作人员违反本办法，有下列情形之一，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由行政监察机关依照《成都市国家公务员行政效能投诉和告诫暂行办法》给予行政效能告诫；由发证机关暂扣或吊销行政执法证件；由行政监察机关依照《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》给予行政处分：
（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
（二）不在政府公众信息网站、办公场所公示依法应当公示的材料的；
（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；
（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；
（六）依法应当举行听证而不举行听证的。
第十七条
行政许可实施机关违反本办法，有下列情形之一，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由行政监察机关依照《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违法设定行政许可，或将备案变为行政许可，或仍在执行已经取消的行政许可的；
（二）无法定依据，将行政审批及资格、资质认证作为企业注册登记前置条件的；
（三）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；
（四）在法定许可条件之外，附加有偿咨询、培训、购物、指定中介服务的；
（五）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（六）依法应当根据招标、拍卖、挂牌结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，而未经招标、拍卖、挂牌或者考试，或者不根据招标、拍卖、挂牌结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的；
（七）擅自收费或者不按法定项目和标准收费的。
第十八条
行政许可实施机关工作人员违反本办法，有下列情形之一，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由行政监察机关依照《成都市国家公务员行政效能投诉和告诫暂行办法》给予行政效能告诫，或由本行政机关调离工作岗位；由发证机关暂扣或吊销行政执法证件；由行政监察机关依照《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）利用职务上的便利，索取或者收受他人财物，或者谋取其他利益的；
（二）失职或者越权，给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的；
（三）违法实施行政许可，致使国家利益遭受损失的；
（四）拒绝、阻挠、妨碍监督检查的。
第十九条 本办法由成都市人民政府法制办公室负责解释。
第二十条 本办法自2004年7月15日起施行。



　　　　　　　　　　　　破产撤销权制度的反思与重构
　　　　　　　　　　　　　　　　　　——以利益衡平理念为视角


　　破产债权人无疑是破产事件悲剧的主角。债权人是不幸的，因为债务人破产至少意味着其债权的部分落空，有时其债权的受偿率甚至是零或者负数。[1]债权人也是最为脆弱、最容易受到伤害的，他们虽然在名义上享有受益人的地位，但同时又被剥夺了破产事务的管理权和破产财产的处分权，因而往往不能主动参与破产财产处分的进程，而只能被动地接受破产财产分配的结果；他们是分散的、无组织的，在总体利益一致的情况下，彼此间还存在此消彼长的矛盾关系，[2]这又使其难以形成合力以维护自身的权益。

债权人的不幸与弱势需要破产法给予“特殊照顾”。由此，破产撤销权便是给予债权人“特殊照顾”的“利器”，撤销权作为体现破产法公平原则的一项关键制度，在保障破产立法宗旨实现、维护诚实信用原则、纠正债务人损害债权人利益的行为、维护经济秩序等方面具有不可替代的重要作用，为各国破产立法所重视。如英国即将“制定撤销不公平的损害债权人整体利益的转移与交易的规则”视为破产法最重要的目标。[3]美国一位著名的破产法权威——麦克拉兰（Mac Lachlan）教授认为，可撤销交易制度是破产法对商法最重要的贡献，这不仅仅是因为该制度促进了破产法的平等分配原则，而且它减少了对债权人从智力竞争中得益的刺激，促进了合理的商业活动。[4]

从立法的本位角度考查，破产法经历了从债权人本位——债权人与债务人的利益平衡本位——再到社会利益与债权人、债务人利益并重的变化和发展过程。[5]随着免责制度、股东有限责任制度、和解、重整等制度的建立，破产法所寻求的，已不再是债权人和债务人两极间的平衡，而是加入了社会力量，成为在三维方向和三极层面上作用力量的平衡关系。[6]

当债权人的利益通过破产撤销权得到保护的同时，破产撤销权的行使必然会影响到交易的安全与稳定。如果在设置撤销权时过于强调债权人利益而忽视其他主体的正当利益，同样可能会造成市场经济秩序的混乱。为此，必须强调在撤销权上的利益平衡，对于某些当事人以诚实善意进行的行为，虽然可能减损了债务人的责任财产，影响了债权人的整体利益，也不宜简单地予以撤销。这便是诚实信用原则在破产法中的体现，只有恰当地平衡各方当事人的利益，才能保证撤销权制度的立法价值得以顺利实现。[7]

一、特性：与民法上的债权人撤销权相比

（一）破产撤销权与民法上的债权人撤销权的相同之处

破产法上的撤销权和民法上的撤销权具有同源性，两者在制度目的和内在机制上是相同的，都是“为债权实现而奋斗”的工具。[8]民法上的撤销权制度起源于罗马法，破产法上的撤销权是民法上债权人撤销权制度在破产程序中的延伸。债权人撤销权制度发源于罗马法，又名废罢诉权。即债权人对于债务人所为有害债权之行为，得申请撤销的权利。在查士丁尼时代，即以保罗诉权承认债权人的撤销权，虽不分民法与破产上的区别，然就债务人的行为分为有偿与无偿，而有偿行为则以债务人之诈害意思与受益人明知诈害事实为要件，无偿行为则没有这种要求。有偿行为产生之诉权重视主观要件，其行使不免发生困难。到14世纪，意大利诸州法首创不以债务人主观要件为必要的撤销权制度。之后，法国在其商法典中承袭意大利法制，规定了破产法上的撤销权，而其民法典中仍继受罗马法上的撤销权制度，使得民法上的撤销权和破产法上的撤销权实现了分离。这一立法例为后来的德国、日本及我国台湾地区等所仿效和承受。[9]

（二）破产撤销权与民法上的债权人撤销权的相异之处

1.权利主体的模糊性和权利内容的复合性

民法上的债权人撤销权的权利主体是单个的债权人，而破产撤销权的权利主体法律上没有明确规定，但是从其行使效果来看，受益人是全体破产债权人，即通过破产撤销权追回的破产财产在债权人之间平均分配。破产撤销权维护的不再是个别债权人的利益，而是对债权人集体的保护。民法上的撤销权是单纯的权利，债权人具有行使的自由，也有不行使的自由。破产撤销权则不仅是一种权利，还包含了义务的内容，即为了维护债权人的利益，权利行使人必须尽善良管理人的注意，按照诚实信用原则的要求来行使破产撤销权，在当行使时必须行使，没有不行使的自由。有学者就指出，破产撤销权不是单纯的权利，也不仅仅是一种义务，而是一种职权。[10]

2.权利行使主体与受益主体不一致

一般而言，法律赋予的权利受益主体和行使主体是同一的，比如民法上的债权人撤销权，受益主体是债权人，行使主体也是债权人。但破产撤销权却比较特殊，《破产法》第31条明确规定，破产撤销权由管理人行使，管理人是破产撤销权的行使主体。破产撤销权受益主体为全体破产债权人。权利行使主体与受益主体分离原因是破产撤销权本身性质的特殊性所造成的。破产法律制度的一项最基本的功能在于公平分配债务人的财产，维护债权人的利益。然而，在破产程序开始前，债务人有权自由处分其财产，当濒临破产时，债务人往往出于各种原因恶意处分财产，进入破产程序后将面临“无产可破”的窘境，这势必会损害债权人的利益。为此，破产法设立了破产撤销权制度，使被恶意处分的财产回归于破产财产加以分配，从而保护债权人的整体利益。

3.破产撤销权诉讼中，仅列第三人为被告

按照民法上一般债权人撤销权的规定，债务人和第三人共同作为被告。但在破产撤销权诉讼中，基于破产案件的特殊性质，仅列第三人为被告。因为，债务人在破产程序的诉讼过程中，均由破产管理人代表其参加诉讼，如果以债务人作为被告，则破产管理人既作为诉讼原告又作为被告，不合诉讼常理。而且，债务人享有的抗辩权利，第三人均可行使，债务人与破产撤销权诉讼的法律效果已经没有直接的法律关系。

4.破产撤销权的行使不以债务人的主观善恶为要件

债权人撤销权对于主观恶意的适用，区分为行为的有偿和无偿两种情况。债务行为是无偿的，则无须主观恶意的要求，只要客观要件具备即可撤销。当债务行为系有偿时，撤销权的行使须以恶意为成立要件，恶意包括了债务人的恶意和第三人的恶意。[11]而破产撤销权的行使不以债务人和第三人主观恶意为要件，即只要客观上实施了符合《破产企业法》第31、32条规定的几种情形之一的，就可行使破产撤销权。

5.除斥期间的特殊化

债权人撤销权的除斥期间一般为1年，从知道或者应当知道撤销事由存在之日起1年内行使，若债权人不知道或不应当知道撤销事由的存在，则须自债务人行为之日起5年内行使，否则均导致撤销权消灭。[12]而企业破产法中没有明确规定破产撤销权的除斥期间，从第123条的规定看，在破产程序终结后的两年内，债权人发现有依照第31条、第32条规定应当追回的财产的，债权人可以请求人民法院按照破产财产分配方案进行追加分配。由此可以看出，除了在破产程序启动、破产管理人指定后至破产程序终结前，破产管理人可以行使破产撤销权外，破产程序终结后的两年内，债权人也可以以自己的名义行使破产撤销权。

二、分析：破产撤销权制度中存在的问题

（一）破产管理人行使破产撤销权的“动力”不足

破产撤销权的受益主体是债权人，而行使主体却是破产管理人。破产法作出这样的制度安排是为了能够提高破产程序的效率，有效的纠正损害债权人的行为，更加公平的分配债权。但，任何人都是自己利益的照顾者，“利益”和“职责”的分离使得权利行使的动力不足。据一些学者自身的观察及与法官的交流，发现在审判实践中，管理人对破产衍生诉讼存在工作惰性。[13]为了改变破产撤销权制度的先天不足，《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》规定了管理人报酬根据债务人最终清偿的财产价值总额按照一定的比例（一般不超过该财产价值总额的12%，且该比例随上诉财产价值总额的增大呈超额累退去时，最低可降至0.5%以下）加以确定。破产管理人也是市场经济主体，其不可否认的具有“经济人”之特性，利益成为其经济活动的动力。通过行使破产撤销权，使其债务人的财产得以追回，其相应的报酬也获得增加。但破产案件的复杂性阻碍了立法的美好的意图，行使破产撤销权通过诉讼方式进行，诉讼存在风险，即使胜诉执行也存在风险。债务人蓄意而为的行为，往往精心设计，即使提起撤销权诉讼，也无法追回破产财产，破产撤销权行使也变为徒劳。管理人对于这种只有付出没有收获的现状，难以激发其行为动力。另外，有些破产撤销权诉讼标的额与全部破产财产价值总额相比乃九牛一毛，如能追回财产实际分配，那么增加部分的管理人报酬也就极为微小。尽管立法上设置了最终清偿的财产价值与管理人报酬成正比的机制，但实践效果并不明显。

（二）破产管理人行使破产撤销权的“压力”不够

行使破产撤销权是破产管理人的一项职责，在现实破产案件中，由于破产管理人与债务人或相对人有千丝万缕的利益关系，可能存在对债务人依法应当撤销的行为而拒绝行使或怠于行使破产撤销权的情形。这将导致破产撤销权无法实现，破产债务人的财产无法得到有效的保护，债权人的利益受到直接损害。企业破产法虽然规定管理人未依照本法规定勤勉尽责、忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。这种事后救济机制固然可以使债权人的利益得到保障，但破产撤销权却得不到有效行使。尤为值得注意的是个别性清偿等行为具有很强的隐蔽性，该类行为一般不易为人所发现，而且该类行为受到追查时，管理人往往以其已尽到合理的注意义务为由主张免责。而且，该类行为也能带来的巨大利益，可能引发管理人与对方当事人（第三人）恶意串通的问题。[14]