广东省珠海市人大常委会


珠海市出租小汽车管理条例

（2005年9月29日珠海市第六届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2005年12月2日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准

根据2010年9月17日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 2010年12月1日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改<珠海市企业工资支付条例>等部分地方性法规的决定》修正）


第一章 总 则


第一条为了加强出租小汽车（以下简称出租车）营运管理，促进出租车行业的健康发展，保障乘客、营运牌照持有人、出租车经营者和驾驶员的合法权益，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条本条例适用于本市行政区域内出租车的管理。

第三条本条例所称出租车是指依法取得营运牌照，专门用于从事营运活动，乘客按计价器显示金额支付租费的五座小型客车。

第四条市交通行政主管部门（以下简称市交通主管部门）是出租车行业的行政主管部门，负责对全市出租车行业的管理工作。

公安、工商、财政、税收、物价、环保、旅游、劳动和社会保障、城市管理和质量技术监督等行政管理部门依照各自职责，协同做好出租车行业管理工作。

第五条市人民政府应当根据城市公共交通事业发展的需要，按照科学配置公共资源和合理投放运力的原则，制定和实施出租车投放计划，对出租车总量进行宏观调控。

市人民政府制定计划时，应当征求利害关系人的意见，并向社会公布。

第六条出租车经营者和驾驶员应当安全营运、文明服务、合理收费、公平竞争，自觉接受管理和监督。

乘客应当文明乘车，按规定支付租费和规费。

第七条市交通主管部门应当积极引导和鼓励出租车行业规模化经营及车型的更新，积极推广先进技术和设备的使用，提高出租车行业的科学管理水平。



第二章 经营许可



第八条从事出租车经营的，必须依照本条例规定取得出租车经营许可，并依法办理工商登记手续。

第九条申请出租车经营许可的，应当具备下列条件：

（一）自有二十个以上出租车营运牌照及车辆；

（二）有与经营业务相适应的专业技术人员、管理人员和符合本条例规定的驾驶员；

（三）有健全的安全生产管理制度。

申请出租车经营许可的，应当向市交通主管部门提出书面申请，并提供相关材料。市交通主管部门应当在受理申请之日起二十个工作日内作出许可或者不予许可的决定，作出许可决定的，应当颁发出租车经营许可证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。

本条例实施前的出租车经营者不符合本条规定经营许可条件的，可以继续经营至原许可期限届满。

第十条出租车营运牌照实行有偿取得，由市交通主管部门依照法定程序公开拍卖。

市交通主管部门应当与取得出租车营运牌照者订立合同，发放营运牌照。营运牌照拍卖所得上缴财政部门。

第十一条出租车营运牌照使用期限为十年。

本条例实施前已取得的出租车营运牌照，营运牌照使用期限按照原合同约定的期限执行。

第十二条出租车营运区域由市交通主管部门确定，并在拍卖合同中约定。

出租车应当在核定的区域内营运，营运区域经调整扩大范围的，应当按照调整时的市场价格补缴营运牌照有偿使用费。

第十三条本条例实施前取得的出租车营运牌照可以转让，受让方必须具有本市户籍且年满十八周岁的居民和在珠海市工商行政主管部门依法注册登记的出租车经营企业。

本条例实施后取得的出租车营运牌照不得转让。

第十四条营运牌照持有人为非出租车经营者的，应当委托取得出租车经营许可的经营者经营。

本条例实施前取得营运牌照的持有人未能在本条例实施后六个月内依照本条例规定取得出租车经营许可的，应当委托取得出租车经营许可的经营者经营。

第十五条从事出租车营运业务的驾驶员，必须符合下列条件：

（一）年龄在六十周岁以下；

（二）持有准驾小型客车机动车驾驶证；

（三）有三年以上驾龄，且近三年内没有因交通安全违法行为造成人员死亡的交通责任事故的记录和近一个记分周期内记录交通安全违法行为计分没有达到十二分；

（四）参加出租车职业培训，经市交通主管部门考试合格。

第十六条申请从事出租车营运业务的驾驶员，应当向市交通主管部门提出书面申请，并提供以下材料：

（一）身份证明；

（二）第十五条第二项规定的机动车驾驶证；

（三）公安机关交通管理部门出具的第十五条第三项规定的证明；

（四）市交通主管部门出具的第十五条第四项规定的考试合格证明；

（五）受聘企业出具的工作岗位证明。

市交通主管部门应当在受理申请之日起十个工作日内作出许可或者不予许可的决定，作出许可决定的，应当颁发出租车驾驶员上岗证（以下简称上岗证）；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。

第十七条符合下列条件的，出租车方可投入营运：

（一）排气量在一千六百（含）毫升以上，尾气排放标准达到环保要求；

（二）外观颜色和服务标识符合市交通主管部门的规定;

（三）在规定位置设置收费标准、企业名称、监督电话和车辆号牌等服务标志；

（四）按照规定安装通信设备、计价器和顶灯。

符合以上规定的，由市交通主管部门在五个工作日内发放车辆营运证;不符合以上规定的，由市交通主管部门书面通知申请人并说明理由。



第三章 营运管理



第十八条出租车经营者应当遵守下列规定：

（一）按时缴纳各项税、费；

（二）不得聘用没有上岗证的人员；

（三）加强对从业人员的安全教育、职业道德教育，确保道路运输安全；

（四）加强对营运车辆的安全技术性能检验，确保车辆技术标准符合法律、法规的要求；

（五）按规定向市交通主管部门报送生产营运资料、安全统计报表；

（六）执行政府部门抢险、救灾、国防交通等突发性特殊任务指令。

第十九条出租车驾驶员由出租车经营者统一聘用。出租车经营者应当与其所聘用的驾驶员签订劳动合同，办理社会保险手续，并依法缴纳社会保险费。

第二十条出租车驾驶员应当遵守下列规定：

（一）遵守道路交通安全法律、法规，确保行车安全；

（二）出租车待租乘时，应当显示“空车”待租乘标志，夜间开启顶灯；

（三）保持着装、车身、车厢整洁，按规定携带营运证件和摆放上岗证；

（四）禁止在车内吸烟，禁止向车外抛洒杂物；

（五）禁止使用通信设备进行与营运业务无关的通话；

（六）禁止载客后无故中断运输或者更换车辆；

（七）出租车被租乘后，应当使用计价器；

（八）非经乘客同意，不得搭载他人；

（九）应当按乘客要求的路线行驶，乘客未提出要求的，应当选择最短的路线行驶，因故确需绕道时，应当如实向乘客说明情况并征得乘客同意；

（十）不得擅自调整计价器或者使用无效计价器；

（十一）按规定使用客运发票；

（十二）乘客在车内遗失的物品，应当及时归还失主或者上交有关部门。

第二十一条乘客在乘坐出租车时应当遵守下列规定：

（一）文明乘车，不得损坏车内设施，维护车内清洁;

（二）支付租车费用。租车费用包括按照计价器显示的数额和经过依法收费的设施所缴纳的规费。

第二十二条因公共利益需要征用出租车的，应当给予适当补偿。

第二十三条已经投入营运的出租车有下列情形之一的，应当中止营运：

（一）未经检验机构检验或者检验不合格的；

（二）发生机械故障不能正常运行或者有其他事故隐患的；

（三）计价器或者通信设备不能正常工作的；

（四）车内设施破损、污垢严重不宜载客的；

（五）车辆号牌字迹模糊、不易辨认的；

（六）服务标志不全的。

第二十四条乘客遇有下列情形之一时，可以拒绝支付车费：

（一）租乘的车辆无计价器、不使用计价器或者计价器显示不清的；

（二）租乘的车辆在起步里程内发生故障，无法完成运送服务的;

（三）在营运途中无故中断运输或者更换车辆的；

（四）未按规定出具有效客运发票的。

第二十五除下列情形外，出租车驾驶员不得拒绝载客：

（一）酗酒或者患精神病的乘客要求租车且无正常人员陪伴的；

（二）乘客携带凶器或者以暴力相威胁的；

（三）乘客要求超载的；

（四）乘客携带易燃、易爆、有毒等危险物品的；

（五）乘客携带的动物可能危及驾驶员行车安全的；

（六）乘客在设立禁停标志、标线的路段的非出租车临时上、下客点要求租车的；

（七）乘客要求其他有违反道路交通安全、治安管理法律、法规规定情形的。

第二十六条驾驶员持证上岗，每辆出租车可以配备三名驾驶员，由出租车经营者向市交通主管部门为驾驶员申请办理固定车号的上岗证。持固定车号上岗证的驾驶员只能驾驶上岗证确认的车辆。

已取得上岗证的驾驶员，由出租车经营者向公安机关交通管理部门办理机动车驾驶证的加章确认手续。

第二十七条出租车票价实行政府定价。制定或者调整出租车票价的，价格主管部门应当按照规定组织听证。

第二十八条市交通主管部门应当会同公安机关交通管理部门在机场、车站、码头、口岸以及其他客运集散地的适当位置划定候车区域及设立明显的候车标志和临时停车上、下客标志。

公安机关交通管理部门应当会同市交通主管部门设立出租车临时上、下客点，并设置明显的标志。设有禁停标志、标线的路段，不得在没有设置临时停车泊位的地点上、下客。未设有禁停标志的路段，在不妨碍交通安全的前提下，出租车驾驶员可以在道路边缘上、下客。

第二十九条未取得营运牌照的机动车，不得从事收费载客业务。

第三十条市外出租车不得从事起点和终点都在本市的收费载客业务，驶入本市必须遵守下列规定：

（一）必须在空车标志灯上套放“暂停载客”标志，夜间熄灭顶灯；

（二）不得在市交通主管部门规定的场站以外搭载回程乘客。

第三十一条禁止利用出租车聚众滋事扰乱社会秩序。

第三十二条市交通主管部门可以制定出租车委托经营合同、出租车承包经营合同、聘用出租车驾驶员合同等合同的示范文本供当事人参照。

市交通主管部门可以根据实际情况，制定合理的出租车承包费标准，调整出租车经营者、营运牌照持有人和驾驶员的收益关系。

第三十三条遇突发公共事件严重影响出租车营运时，由市交通主管部门会同价格主管部门在核定合理营运成本费用的基础上采取适当降低承包费等有效措施，由出租车经营者、出租车牌照持有人和出租车驾驶员合理承担风险。



第四章 监督检查和投诉



第三十四条市交通主管部门执法人员应当重点在经营单位、口岸、公共汽车场站进行监督检查。依法检查时，应当出示有效执法证件。未出示有效执法证件的，被检查单位和个人有权拒绝检查。

第三十五条出租车经营者应当建立健全投诉制度，设立并公开投诉电话。

出租车经营者对直接受理或者市交通主管部门转办的投诉，应当在十个工作日内向投诉人作出答复。

出租车经营者对无权处理的投诉事项，应当及时报告相关主管部门。

第三十六条 乘客对驾驶员违反本条例规定的情形，有权向车属企业或者市交通主管部门投诉；出租车经营者或者市交通主管部门应当受理投诉，并负责答复。

驾驶员在营运过程被投诉并由市交通主管部门立案后，其所在企业管理人员应当在规定期限内陪同当事人到市交通主管部门接受处理。

第三十七条乘客投诉时应当提供以下情况：

（一）投诉人姓名、通讯地址、联系电话、乘车客运发票；

（二）被投诉出租车车牌号码、被投诉人姓名或者出租车经营者名称；

（三）投诉的事实和要求。

第三十八条市交通主管部门接到投诉后，应当将乘客提供的情况予以记录，将投诉人投诉的事实和要求书面或者电话通知车属企业；市交通主管部门接受投诉应当在接受之日起十个工作日内处理完毕。

第三十九条乘客对出租车计价器收费有争议的，可以向市交通主管部门投诉，并可以要求到质量技术监督部门检测机构进行校验。租乘的车费以及检测、校验的费用，由责任者承担。

第四十条出租车驾驶员在营运过程中自身权益受到侵害的，可以向市交通主管部门投诉，属于市交通主管部门处理的，应当在接受投诉之日起十个工作日内处理完毕；不属于市交通主管部门处理的，市交通主管部门应当在三个工作日内转送相关主管部门处理。

第四十一条举报未取得出租车营运牌照和出租车经营许可从事收费载客业务的机动车，经核实查处，由市交通主管部门按罚款数额百分之十的比例从财政中给予举报人奖励。



第五章 法律责任



第四十二条违反本条例规定，市交通主管部门有下列情形之一的，对负有责任的主管人员和其他责任人员，根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未依据法定条件、程序颁发许可证等证件的；

（二）发现违法行为不及时查处的；

（三）参与或者变相参与非法营运活动的；

（四）违法实施行政处罚、扣留车辆、收取费用的。

其他相关行政主管部门未履行职责，损害出租车经营者和驾驶员合法权益的，对负有责任的主管人员和其它责任人员，依法追究责任。

第四十三条违反本条例规定非法转让出租车营运牌照的，撤销出租车营运牌照。

第四十四条出租车经营者有下列情形之一的，由市交通主管部门责令改正，并按如下规定予以处罚：

（一）不执行政府部门抢险、救灾、国防、交通等突发性特殊任务指令的，处以五千元的罚款；

（二）未按规定向市交通主管部门报送生产营运资料、安全统计报表的，处以一千元的罚款；

（三）聘用未取得相应上岗证的人员从事出租车驾驶业务的，按每人处以一千元的罚款；

（四）出租车未安装符合规定的通信设备、计价器、车顶灯等营运设施的，按每车处以一千元的罚款；

（五）车体或者车内营运设施破损，仍投入营运的，按每车处以五百元的罚款；

（六）未在指定的位置印刷所在公司名称、摆放上岗证、设置价目表、本车车辆号牌、投诉电话号码的，按每车处以五百元的罚款；

（七）不执行政府有关部门在处置突发公共事件时提出的调整承包费方案的，由市交通主管部门责令暂停营运十五天；情节严重的，撤销其出租车营运牌照或者出租车经营许可证。

第四十五条伪造、变造、改装机动车假冒出租车进行经营的，由公安机关交通管理部门责令停止违法行为，没收车辆，并处以十万元的罚款。

第四十六条出租车经营者未报告市交通主管部门，擅自终止出租车营运的，由市交通主管部门撤销其出租车经营许可证。

第四十七条出租车驾驶员有下列情形之一的，由市交通主管部门责令改正，按以下规定处罚，并记录违法行为一次：

（一）本市出租车驾驶员不按照核定区域经营的，处以二千元的罚款；

（二）违反本条例规定拒绝载客的，处以一千元的罚款；

（三）载客不使用计价器的，处以一千元的罚款；

（四）使用无效计价器的，处以一千元的罚款，并责令安装有效计价器；

（五）擅自改变通信设施的，责令其恢复原状，并处以一千元的罚款；

（六）无正当理由绕道行驶的，责令退还多收部分费用，并处以一千元的罚款；

（七）超标准收费的，责令退还乘客多收部分费用，并处以一千元的罚款；

（八）载客后非经乘客同意搭载他人的，责令退还租费，并处以一百元的罚款；

（九）不按规定使用客运发票的，处以三百元的罚款；

（十）未携带车辆营运证的，处以一百元的罚款；

（十一）载客时在车内吸烟的，处以五十元的罚款；

（十二）驾驶车辆与上岗证车号不一致的，处以二百元的罚款；

（十三）在车站、码头、机场、口岸区域等专用候客站，不遵守营运秩序的，处以五百元的罚款。

十二个月内，驾驶员有一次第一项至第七项违法行为记录或者有二次第八项至十三项违法行为记录的，应当参加市交通主管部门组织的法律、法规知识培训。

第四十八条出租车经营者未与驾驶员签订劳动合同，办理社会保险手续，由劳动和社会保障主管部门依法予以处罚。

第四十九条出租车驾驶员有下列行为之一的，由市交通主管部门责令改正，并吊销其上岗证：

（一）擅自调整计价器的；

（二）将上岗证转借他人使用或者将出租车交给未取得上岗证的人驾驶的；

（三）无故中断运输或者更换车辆的；

（四）殴打乘客或者侵占乘客遗失物的；

（五）十二个月内，驾驶员根据本条例第四十八条的规定参加市交通主管部门培训后，又有违法记录达到应接受培训标准的；

（六）一个记分周期内被公安机关交通管理部门记录违法行为记分累计达到十二分，或者被公安机关交通管理部门记录跨越中心实线超车或者向左转弯的。

第五十条拒绝或者阻碍公安机关、市交通主管部门依法履行职务的，由市交通主管部门吊销其上岗证，公安机关交通管理部门撤销对其机动车驾驶证的加章确认；构成妨碍社会管理秩序行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚。

依本条例被吊销上岗证的驾驶员自处罚之日起三年内不得申请从事出租车驾驶业务。

第五十一条出租车驾驶员、出租车经营者或者营运牌照持有人利用出租车聚众滋事扰乱社会秩序，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的，由公安机关依法进行处罚，并由市交通主管部门吊销其上岗证、撤销其出租车经营许可证或者撤销出租车营运牌照。

第五十二条出租车驾驶员未办理机动车驾驶证的加章确认手续驾驶出租车的，由公安机关交通管理部门责令改正，处以一千元的罚款。

出租车驾驶员驾驶与加章确认的固定车号不一致的出租车的，由公安机关交通管理部门处以二百元的罚款。

第五十三条违反本条例规定未取得经营许可从事营运活动或者未取得营运牌照从事收费载客业务的，由市交通主管部门责令停止营运，暂扣车辆，并处以一万元以上三万元以下的罚款。

第五十四条市外出租车违反本条例规定的，由市交通主管部门责令改正，可以暂扣车辆，并处以二千元的罚款。

第五十五条当事人逾期不履行行政处罚决定又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，应当予以催告，限期履行；逾期不履行的，市交通主管部门对暂扣车辆依法予以拍卖，所得款项用于缴纳罚款，剩余款项返还当事人。



第六章 附 则



第五十六条本条例自2006年5月1日起施行。

1998年1月1日施行的《珠海市出租小汽车管理条例》同时废止。




人民法院刑事审判是党领导人民依法治理国家和管理社会的重要渠道和有效手段。“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键期，也是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，大量社会矛盾纠纷以案件形式汇聚到人民法院，其化解社会矛盾责任之大、任务之重可想而知。刑事犯罪案件由社会矛盾衍生而来，是社会矛盾的集中反映和极端表现，人民法院开展刑事审判活动，旨在以法律的强制性打击犯罪分子，以平息和化解社会矛盾。但是，犯罪分子受到惩罚并不等同案件中所有矛盾都能得到有效化解，案件处理不当还可能导致矛盾进一步激化，甚至引发新的矛盾冲突。可见，刑事审判本身化解社会矛盾功能存在较大局限性，许多刑事犯罪而衍生的其他社会矛盾并非纯粹通过法律手段都能得以化解，需要施于人性化的救助措施为补充，既要以法律的强制性化解社会矛盾，又要以情的感染力为刑事案件当事人或近亲属排忧解困，一手抓打击，一手施人性，软硬相兼，法情并用，让刑事审判工作化解社会矛盾功能得到最大限度延伸。本文以构建和完善刑事司法救助机制为目标，概述了刑事司法救助的现实意见，剖析了我国当前刑事司法救助工作存在的主要问题，提出了解决问题的对策和路径，为化解多变、尖锐、复杂的刑事案件社会矛盾建言。

一、刑事司法救助的现实意义

在现代社会，建立和完善司法救助制度，具有重要的理论和实践意义：其一，刑事司法救济是保障人权的基本要求。刑事审判工作所遇重要挑战之一，就是如何平衡裁判与人权的关系问题，力求做到在准确裁判前提下充分保障当事人以及相关人员的基本人权，这是刑事审判工作的重要价值取向。人权的司法保障水平，是衡量一个国家人权保障水平的重要标志，也是一个国家法治水平和政治文明程度的重要标志，可以说，司法人权是人权的核心组成部分，其状况如何是评判一个国家人权状况的关键性指标。司法救助是实践司法人权的重要内容，一个国家的司法救助程度高低反映了该国的民主、法治水平和进程。司法救助在人权保障上虽与刑事法律制度殊途同归，但又起着刑事法律制度不可替代的作用，因为他更加尊重人的生命权、健康权、居住权、债权等最基本权利。其二，刑事司法救济体现了人民法院本质属性。中国共产党所创建的独立政权与剥削阶级“三权分立”政权相比，其最大特性就是政权的人民性，作为人民政权中行使审判权的审判机关，也自创建之初就打上了“人民”的烙印，即“人民性”是法院本质属性，要求刑事审判必须服从于人民群众根本利益，既要依法打击犯罪，保护人民群众利益不受侵害，又要对生活困难当事人实施司法救助，帮助解决生活中的困难和问题。其三，刑事司法救助是人民法院职能转变所需。随着社会的进步和发展，我国的经济体制已悄然转型，即从计划经济体制向市场经济体制发生转变、社会结构发生变动以及社会形态发生变迁，经济体制转型导致人们的行为方式、生活方式以及价值理念都在发生着变化。在社会转型时期，人民法院不再只是国家专政工具，而是必然承担更多的解决社会矛盾的角色，承载更多的社会使命，将单一的审判职能延伸到包括“司法为民”在内的更广阔领域，实现以审判职能为主的职能综合化。刑事司法救助体现了人民法院司法为民宗旨，是人民法院延伸职能的平台，符合新的历史时期人民法院司法制度改革内容和要求。其四，刑事司法救助是社会稳定所需。刑事案件矛盾具有特殊性，在矛盾性质、对抗程度、表现形式、存在范围、存续时间、处理方式以及解决程序等方面与民商事案件相比存在较大差异，民商案件矛盾表现形式为纠纷，只要双方当事人能够定纷止争，矛盾就得以解决，社会不稳定因素也将随之消除。而刑事案件矛盾表现形式为对抗，不服社会管理，抗拒认罪服法，让矛盾化解工作变得更长期、更复杂和更难巨。对刑事案件困难当事人实施司法救助，有利于“教育、感化、挽救”罪犯，使其消除对抗，改过自新；也可安抚或告慰被害人或近亲属，防止矛盾升级恶化，有助案件矛盾化解，促进社会稳定。

二、刑事司法救助制度发展概要

刑事被害人国家救助制度，可追溯到3600多年前的古巴比伦王国《汉穆拉比法典》。“二战”之后，英国刑罚改革运动家M•弗莱提倡建立犯罪被害人赔偿制度，这一主张引起了许多国家重视，于是新西兰在1964年1月颁布了世界上第一部《刑事损害救助法》，随后英国、美国、瑞典、前西德、荷兰、法国、日本等国先后作出了由国家对被害人进行救助的规定。到现在为止，已有超过30个国家和地区建立了被害人国家救助制度。加强对刑事被害人权益的保障,由国家给予刑事被害人救助,已成为国际社会的一项共识。

司法救助又称诉讼救助，罗马法中称之为“穷人规则”（pool
person rules）。我国最早具有“诉讼救助”雏形概念的法律文件是1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法（试行）》，1999年最高人民法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》第4条第2款正式提出了民事“司法救助”概念。1997年4月9日最高人民法院、司法部下发的《关于刑事法律援助工作的联合通知》，提出“刑事法律援助”概念，刑事司法救助从此开始。2000年4月24日最高人民检察院、司法部下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》； 2001年4月25日司法部、公安部下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2005年12月1日最高法院、最高检察院、公安部和司法部在整合原有规定基础上，联合颁布了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》。2007年1月7日，最高法院在部署2007年人民法院工作时提出，要“研究建立刑事被害人国家救助制度”，把“刑事司法救助”提上工作日程；同年9月13日最高法院接着下发了《关于进一步加强刑事审判工作的决定》，要求探索建立刑事被害人国家救助制度，对因犯罪行为导致生活确有困难的被害人及其亲属实施救助，提供适当的经济资助，并在广东、山东、浙江、四川等地城市开展试点工作；2009年3月9日中央政法委等八部委联合印发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（以下简称“《意见》”），要求在全国范围内积极、稳妥、有序地开展刑事被害人救助工作。这些规定出台，无疑对规范我国刑事司法救助工作起了重要指导作用。

三、我国刑事司法救助制度存在的主要问题

（一）法律救助制度缺失

当前，指导我国开展刑事救助工作的规范性文件，主要散见于中央政法委等八部委联合印发的《意见》以及地方性的救助实施办法等，尚未建立具有法律意义约束力的刑事救助制度。于是，刑事救助在提起、对象、内容、标准、分工以及资金在来源、管理、审批、发放、监督等方面缺失全国性法律规范，造成各地救助工作发展不均衡，负有社会义务的救助部门在救与不救、救谁、怎样救、救多少等问题上具有选择空间，随意性大，容易出现符合救助条件对象得不到救助或者救助标准过低等问题而起不到救助作用，失去了救助工作应有的化解社会矛盾作用。然而，司法实践表明，有不少无法通过诉讼及时获得赔偿的被害人或近亲属生活极为困难而亟需获取救助，他们往往是新的社会矛盾多发地，也是加激刑事案件矛盾的重要推手，如“民”转“刑”和“刑”生“刑”连环案件发生，不能说与刑事救助法律制度缺失无重要因果关系。

（二）救助主体和范围模糊

任何法律制度都有其内在的司法价值，构建刑事司法救助制度的价值就是让存在行为能力缺陷的刑事诉讼当事人得到法律上的援助，从而更好地行使诉讼权利，维护自身合法利益。制度具有约束性特征，刑事司法救助制度其约束性——哪些人、哪些事可以向哪个部门申请司法救助要以条款形式存在，避开释义含糊或界定不清。《意见》对重点救助主体和范围进行了规定，但对非重点救助主体和范围仅作了原则性规定，除明确了少数救助主体和范围外，其余救助主体和范围确定问题则由最高法院委托给了地方法院解决，针对性不强，实践上也不便操作。即使是《意见》已经确认的主体和范围，也存在进一步细化和重新确认问题，如“严重暴力”的案件范围、暴力程度，构成“严重伤残”的最低等级，“无法通过诉讼及时获得赔偿”中对“及时”的解释，“生活困难”的认定标准，“近亲属”的人员范围等。另外，截止2012年3月20日，全国仅有17个省出台了刑事被害人司法救助规范性文件，其他未予规范法院，在实践中要界定主体和范围显得更难。

（三）救助方式单一

司法救助方式，即司法救助机关实施司法救助所采取的措施。目前，我国司法制度所确认的对刑事被害人的救助方式仅有经济资助，以帮助刑事被害人解决基本生活方面的突出困难。然而，不同刑事被害人在现实生活中所遇困难不同，有物质上的，也有精神上的；有养老问题，也有监护问题；有来自刑事被害人的，也有来自其近亲属的；有可用钱解决的，也有用钱不能解决的；等等。如被害人涂某遭受贺某抢劫，涂某反抗时，被贺某用尖刀刺中心脏而亡，现有76岁年迈老母亲和23岁犯间隙性精神病儿子两位亲人，以前他们的生活来源和平日照顾全都依靠涂某；法院判决后，因贺某无赔偿能力，涂某近亲属经济损失没有得到及时赔偿，生活陷入极度困境，既包括生活缺少必要的金钱支撑，又包括因缺失原有照顾而让生存环境变得更差。从本案例看，对被害人近亲属给予经济资助固然重要，同时对其提供物质生活保障也很重要，对类似案例中自理能力差或失去自理能力的人群来说，仅有经济资助尚不够，还有待解决由此而产生的“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的社会问题。可见，刑事被害人或近亲属所遇困难的多样性，客观上需要救助方式的多样化。

（四）救助资金无保障

救助资金“落实难”长期困绕着刑事救助工作开展。分析原因：一是国家没有专门建立司法救助资金，救助资金来源缺乏通畅渠道；二是当前救助资金来源对政府部门依赖性强。《意见》虽明确规定救助资金主要由地方各级政府财政部门统筹安排，取决于政府部门支持程度，拨付与否、拨付多少由政府部门决定，缺失强制性规定，随意性空间大；三是通过社会组织及个人捐助路径获取救助资金显得困难重重。救助资金保障不力，会酿成救助对象另辟救助蹊径，并带来不良后果：其一，通过非正当途径救助。如向上级法院、党委、政府部门进行越级访、缠访、闹访、群体访等，以破坏机关正常工作秩序和迫使领导妥协的极端方式来寻求问题解决；其二，向人民法院施压执行。对生活极为困难、态度极为强烈、可能引起矛盾激化的被害人或近亲属，在被告人无履行能力或无完全履行能力情况下，人民法院为避免矛盾升级，时常自筹资金为被告人先行垫付赔偿款，这种做法给法院所带来的资金压力不言而喻；其三，违法自救。救助对象在寻求其他救助途径无果情况下，可能采取非法或暴力等极端手段获取补偿，其危害性可想而知。另外，救助资金短缺还将造成救助数额普遍偏低，与被害人需求相比无异于杯水车薪，救助效果差，难实现司法救助目的。

四、探索刑事司法救助对策与路径

近年来，随着我国法制的进步和构建和谐社会目标提出，被害人权益保障问题已引起了全社会关注，也成了刑事政策研究的一个重要课题。在理论界，学者对刑事司法救助研究成果可谓颇丰，这些成果对指导刑事救助工作开展和化解社会矛盾功不可没。然而，他们有的重视对被害人或近亲属救助而忽视对被告人或近亲属的救助；有的重视资金救助而忽视精神抚慰和社会保障救助；有的重视政府救助而忽视社会救助；等等。其救助主张在不同程度上存在着片面性或短期性，不利于刑事救助工作长远机制的建立。笔者认为，构建稳定、长效、广泛、多元和规范的刑事救助工作机制，代表了刑事审判工作在化解社会矛盾上的发展方向。

1、建立国家法律救助制度

司法救助在本质上是一种国家责任，因此，把刑事司法救助资金纳入国家财政预算，体现了国家对责任担当，这种做法也是现代各国的通例。刑事被害人救助工作，是在我国刑事司法救助法律制度缺失情形下，为解决当前刑事被害人或其近亲属的特殊困难所采取的一种过度性措施，他既不同于国家赔偿，也不同于现行其他社会救助，随着社会的发展和进步，对刑事司法救助工作进行立法规范则为必然趋势，也是做好刑事司法救助工作出路所在。在法律制度架构下，由中央财政统一筹措救助资金，采取财政转移支付方式，对救助对象实施全面救助。规定救助原则，设立救助程序，成立组织机构，明确救助对象，确定救助标准，加强对救助资金的申请、审批、审核、管理、发放和监督管理等工作，让刑事司法救助工作沿着法制化方向健康发展。

2、扩展救助主体和范围

司法救助的初衷就是通过对困难人群的救助来减少社会对抗因素，达到化解社会矛盾纠纷目的。因此，司法救助对象不仅要包括存在特殊困难的被害人或近亲属，还应包括同样存在特殊困难的被告人或近亲属，让他们享有同等救助权利，如果重此薄彼或顾此失彼，都可能会引发出新的社会矛盾。另外，由于救助对象所处的社会、家庭和生活环境不尽相同，个体之间在性别、年龄、体格、行为能力等方面存在差异，因而所遇的特殊困难也呈现多样化特性，表现在资金、物质、赡养、扶养、抚养、劳动、医疗、监护等生活中的各个层面，不同救助对象有着不同的需求，“资金救助”不是万能，其不可帮助救助对象在更宽泛范围解决实际困难，具有一定局限性。困难的多样性决定了救助范围的广泛性，于是在选择救助方式时要因需而择和因人而宜，实行以资金救助为主的多元化救助方式。在构建和谐社会语境下，随着“人性化”执法理念深入人心和国家财力的不断充实，随着我国经济、社会的发展，逐步扩大救助主体和放宽救助范围，让救助工作在更宽阔领域发挥化解社会矛盾作用，符合社会利益。

3、规范救助程序

刑事司法救助程序设定为“启动—审查—实施”三个阶段。

（1）启动阶段。即救助程度开始，由救助对象向办案机关提出救助申请并提供必要的相关特殊困难材料。证明困难状况、说明困难原因、提出救助人员范围、要求和方式，案件当事人近亲属提出申请的还需提供相关身份证明。案件审理期间，由案件承办人对申请进行必要的调查和核实后，通过合议庭（或全庭成员）合议，形成司法救助意见，并答复申请人。

（2）审查阶段。刑事诉讼案件，成立由政法委牵头，由人民法院和财政部门共同参与的审查小组，对人民法院提交的司法救助意见进行审查，决定是否采取司法救助，实行救助工作民主化、公开化和透明化，避免“人民法院说了算”的做法，明确救助人员、时长、内容、方式、限度及其设定国家对申请人享有追偿权条件等内容，联合形成《刑事救助决定书》，作为救助对象接受司法救助的凭证。同时，审查小组对申请人提出的不服人民法院的救助意见进行复议，让申请人充分行使救助权利，也可避免因个别案件承办人的“暗箱操作”让应该得到救助的对象失去救助机会，使救助工作更加公平和公正。