江西省宜春市人民政府


宜府发〔2006〕29号


宜春市人民政府关于印发《宜春市城市绿线管理办法》的通知


袁州区人民政府，市政府各部门：
《宜春市城市绿线管理办法》已经市政府第59次常务会研究通过，现印发给你们，请认真贯彻实施。
特此通知



二OO六年十一月八日

宜春市城市绿线管理办法

第一条 为了加强城市绿地的规划、建设和管理，维护城市生态环境和自然景观，创造良好的人居环境，促进城市可持续发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、国务院《城市绿化条例》和《城市绿线管理办法》，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称城市绿线，是指城市各类绿地范围的控制界线。
　　第三条 本办法适用于本市城市规划区内城市绿线的划定、监督和管理。
　　第四条 市规划、园林绿化行政主管部门负责本市城市绿线划定、监督和管理工作。政府其他有关部门依照各自职责，协助做好城市绿线的监督和管理工作。
　　第五条 城市绿线由市规划、园林绿化行政主管部门根据《宜春市城市总体规划》、《宜春市城市绿地系统规划》和控制性详细规划、修建性详细规划予以划定。
　　第六条 下列区域应划定城市绿线：
　　（一）现有的和规划确定的公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地；
　　（二）城市规划区内的河流、湖泊、水塘、湿地和山体等城市生态控制区域；
　　（三）城市规划区内的风景名胜区、散生林植被、古树名木规定的保护范围等；
　　（四）其他对城市生态和景观产生积极作用的区域。
　　第七条 城市绿线范围内的公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地、其它绿地等，必须按照《城市用地分类与规划建设用地标准》、《公园设计规范》等标准，进行绿地建设和管理。
　　第八条 城市绿线的审批、调整，由市规划、园林绿化行政主管部门按照《中华人民共和国城市规划法》和《城市绿化条例》的规定进行。
　　第九条 批准的城市绿线应向社会公布，接受公众监督。任何单位和个人都有保护城市绿地、服从城市绿线管理的义务，有监督城市绿线管理、对违反城市绿线管理行为进行检举的权利。
　　第十条　城市绿线范围内的用地，不得改作他用，不得进行经营性开发建设。因特殊情况需要改变绿地规划和绿地性质的，应报经原批准机关重新审核，报上一级机关审批，并严格按规定程序办理审批手续；需要临时占用城市绿化用地的，须经市园林绿化行政主管部门批准，办理临时占用手续，使用期满应按规定期限恢复原状，并报市园林绿化管理部门验收。
在城市绿线范围内，不符合规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应当限期迁出或拆除。
　　第十一条　任何单位和个人不得在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对生态环境构成破坏的活　动。
　　第十二条　城市规划区内所有新建、改建、扩建的建设项目在办理建设用地或建设工程审批时，市规划管理部门应当按照《宜春市城市绿化管理规定》中的有关绿地率标准界定城市绿线，并按《宜春市城市绿化管理规定》中的有关审批程序办理审批手续，否则，建设单位不得开工建设。
　　第十三条　建设项目附属绿化工程要按照划定的绿线和审定的方案委托有资质的施工单位，其中政府投资项目依法依规公开招标选定施工单位，与主体工程同步施工、同步验收。未经市园林绿化行政主管部门验收或验收不合格的，市建设行政主管部门对该项目不予办理竣工手续。
　　第十四条　建设工程必须按照批准的附属绿化工程设计方案建设绿地，不得擅自减少绿化面积和变更绿化设计。减少绿化面积的，由市园林绿化行政主管部门责令限期补足绿化用地，并处以每平方米100元的罚款；确需变更绿化设计的，需经原审批机关批准。
　　第十五条　城市绿线内所有绿地、植被、绿化设施等，任何单位和个人不得擅自移植、砍伐、侵占和损坏，不得改变其绿化用地性质，不得进行经营性开发。
　　第十六条　城市绿线范围的地上、地下空间内的各种管线或设施建设，必须符合有关技术要求，保证栽植树木的生长空间。
　　第十七条　市规划行政主管部门和市园林绿化行政主管部门应当建立工作联系和协调制度，相互配合做好城市绿线管理工作，定期对本行政区域内城市绿线的管理情况进行监督检查，对违法行为及时纠正，并向市人民政府和上级行政主管部门报告。
　　第十八条　违反本办法的，由市城市管理行政主管部门依照有关法律法规予以处罚。
　　第十九条　市规划、园林绿化等行政主管部门的工作人员在绿线管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对主管人员或直接责任人员予以行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十条　本办法自二OO七年元月一日起施行。

由农村土地承包经营权引发的行政
与民事诉讼案件交叉问题的探讨

于树军

近年来，随着《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律规定的贯彻实施，农村产业政策的调整，特别是国家扶持粮食生产实行“两免一补”政策，促进农民增收等政策的出台，极大地调动了农民发展粮食生产的积极性，部分进城务工的农民回流农村，向实际耕种土地的人讨要自己的承包地，由农村土地承包经营权引发的行政与民事诉讼案件逐年增多。各地法院审理案件的做法也不尽一致，笔者通过近年来的审判实践，根据出现不同情况，总结一些不成熟的经验和观点，供各位同仁共同商榷。
一、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的民事案件
农村土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，农村土地承包经营权纠纷受《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关的法规规章和司法解释调整，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。而土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定调整，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这里的诉讼指的是民事诉讼，法院应当根据相关的法律规定审查土地承包合同的效力来确定土地承包经营权的归属。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”在适用该条款时，如果当事人起诉符合第一款规定的五种情况的，人民法院应作为民事案件受理。只有在不符合第一款规定的前提下，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院才应当告知其向有关行政部门解决。在审判实践中，有的人认为因当事人未实际耕种土地即属于未实际取得土地承包经营权，而告知向有关行政部门解决，法院不应作为民事案件受理。笔者认为这种观点是不正确的，是否取得土地承包经营权还应以土地承包合同为前提。
二、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的行政案件
这类纠纷主要是基于《土地承包经营权证》而引起的。《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营纠纷没有设定行政处理程序，但2005年7月《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该规定为特殊情况下涉及农村土地承包纠纷设置了一个行政处理程序。依此规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而申请有关行政主管部门解决，有关行政主管部门未予解决或对解决结果不服向法院起诉的，法院就应当作为行政案件受理和审理。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”为落实该条规定，农业部于2003年11月颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权证的初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确具体的规定。颁发土地承包经营权证属于人民政府依国家职权实施的一种具体行政行为，因此，土地承包当事人对地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议向法院起诉的，法院应按行政案件受理和审理。但政府颁发《承包经营权证书》的行为是约束行政行为，行政机关没有自由裁量权，行政审判也只能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以撤销，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权。
三、因农村土地承包经营权纠纷案件而引发民事和行政诉讼案件交叉问题
审判实践中经常会遇到在审理土地承包经营权合同纠纷民事案件时，一方当事人向法院提供出该承包地的《土地承包经营权证书》，审判人员便告之其他当事人先行就《土地承包经营权证书》提起行政诉讼，笔者认为这种做法不妥。第一，《土地承包经营权证书》其他权属证书如《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的取得是有本质区别的。《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的发放是应申请人的申请而进行；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故土地承包经营权的成立是自承包合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得承包经营权，《承包经营权证书》的发放系政府应主动履行的职权和职责，是政府依土地承包合同进行发放的，承包人虽不提出申请，只要承包合同依法成立，即取得农村集体土地承包经营权。第二，《承包经营权证书》的取得虽然亦体现国家的行政管理职能，但更是对平等民事主体民事活动在国家行政权力上的认可。如果在民事诉讼过程中，因一方《土地承包经营权证书》的存在而要求另一方当事人先行通过政府或者行政诉讼予以撤销，政府或行政审判对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权。如果先由政府或行政审判撤销《土地承包经营权证书》，政府或行政审判仅能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以纠正，但对实体内容承包合同无权进行审查。进入行政诉讼程序法院也应告之当事人先行通过民事诉讼确定土地承包合同的效力，因此应当通过先民事后行政的处理方式是解决此类纠纷。行政机关认为承包人不符合颁发《承包经营权证书》的条件，承包人可通过民事诉讼要求人民法院先确认已经取得的承包经营权，然后凭生效的法律文书再向行政机关要求颁发《土地承包经营权证书》，如行政机关不予颁发则可通过行政诉讼解决。第三，物权法第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。该法第一百二十九条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。从这些规定看，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立。是否取得政府颁发的土地承包经营权证书，仅仅决定其能否对抗第三人，这属于民事诉讼中当事人可以直接行使的抗辩权，民事诉讼应一并解决。
农村土地承包经营权纠纷案件，在一方持有《土地承包经营权证书》的情况下，应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，而不应先由行政审判来审查《土地承包经营权证书》。经民事审判确定土地承包合同的效力后，承包人可以依民事判决要求政府核发《土地承包经营权证书》，如政府不予颁发，承包人有权通过行政诉讼要求政府履行颁发《土地承包经营权证书》的法定职责。

黑龙江省黑河市中级人民法院行政庭