执行难的一个解决方案
李庆民
法律白条成为中国法律的特色风景，执行难构成司法机关自身诚信度的极大考验。到底难在哪里？哈耶克说“知识使人自由”，这句话放在中国法律进步的视野下，显然不成立，即使成立，倒可以解释为法律知识使债务人更加自由---不还债的自由。也就出现了黄世仁哀求杨白劳的黑色幽默剧。20几年来，中国的法制建设如火如荼，毫不逊色于中国人在其他方面的运动能力，但是，很明显，仅有立法肯定不是法制建设的全部，更不是法治。
那么，问题的核心在哪里？
从小的方面讲，往往归因于法院工作人员太少，力度不够；大的方面讲，固然有诚信文化的缺失，传统道德的颠覆等因素。但是任何文明、观念、意识的变化都是渐进的，不可能因为突变造成。追根溯源，造成诚信缺失的原因不外乎包括政治影响、教育、市民风气、法律文化、商业惯例、道德水平等因素。上述因素除法律因素外，均不是我们短期所能解决的，本文仅从法律的角度尝试提出解决方案。
我们知道，法院是司法机关，属于司法机关中的审判机关。顾名思义，法院是以审判案件作为工作中心，执行无论是否属于司法工作的内容，肯定是不属于审判工作。这样，在法理上，我们就把执行从法院的审判工作中分离出来了。这就解决了两个问题：第一，审判工作是涉及公正的，是司法的核心，审判权是必须由审判机关掌握的。第二，执行工作不涉及司法公正的问题，因为是与非已经由审判机关明确界定，执行要解决的是落实审判的结论。
既然执行工作不影响司法公正，目前法院执行人员所做的工作是利用国家强制力使得财产、权利回到各自的法律状态，即财产和权利由动态回到静态的过程。在这个过程中，存在的程序为，当事人的申请，法院执行人员发现债务人的财产，强制执行。这三个过程中，当事人的申请在法律上没有任何可以争论的，强制执行阶段暴力抗法的情况也是少数。最难掌握和控制的是债务人财产的调查。难在：
一、 法院执行人员不足，无法进行充分的调查。
二、 我国财产管理和公示制度不健全，比如，房地产属于不动产，在房地产管理部门均有严格的登记，法律规定应当公开、公示，任何人都可以查阅，目的是保障交易的安全性。实际上，有些地方，比如北京，房地产登记资料是不公开的。只有公安、检察、法院三个机关可以查阅，律师都不允许查阅，更不用说一般市场主体。笔者曾经去北京市朝阳区房地局查阅一个楼宇的抵押登记资料，权属科科长说不允许律师查阅，笔者作为法律工作者出示“担保法”，里面明文规定可以查阅，该科长手一挥，别给我讲法律，我这里不认，你要是把上级同意你查的红头文件拿来就给你看。事情已经过去五年，想起来仍令我辈法律人汗颜，也令我为政府汗颜。这可是首都号称国际化的区的专业管理机构啊。（至今天2004年4月，仍然不允许查阅。。。）
再比如，银行有为储户保密的义务，我国又存在开户管理宽松的情况，一个公司在数个银行开立几个帐户的情况比较普遍。法院执行人员没有能力逐个调查。
有鉴于此，执行工作最难的在于财产的发现。难以发现又可以归因于具备调查权的人员不足。而调查权不影响司法公正。所以，把调查权授予具备法律知识并且具备职业约束的律师，就可以解决这一难题。最近，执行工作引入了有偿举报，即提供债务人财产线索的人将会得到一定比例的报酬。这个举措所要解决的就是财产的发现，看来法院发现了问题，但是这种方法却不是解决问题的根本途径。一个原因是激励机制与社会道德相背离，掌握财产线索的人往往与债务人关系密切，或是单位的员工，这种激励很难达到预期。退一步讲，即使能有举报，也是以破坏道德换取，长远来看，对社会的负面影响难以估量。而赋予律师调查权不同，申请人的律师本身不存在任何道德上的约束，同时律师具备因为身份所赋予的调查权和当事人授予的调查权，理论上这两种调查权足以保障律师履行职责。只是在当前，法律、政策、执法环境限制了律师的权利发挥。所以法院授予律师执行阶段的调查权，并不是把司法权力下放，而是对律师权利的确认、强化和保障。
在律师调查清楚债务人的财产后，由法院执行人员再以国家强制力保障权利人权利的实现。笔者认为，这是目前解决执行难的一个最现实、最直接、最符合资源配置的方法。同时，执行工作中的违法、腐败现象将会得到根本改善。
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市人民政府办公室转发市财政局关于襄樊市市级部门预算编制办法（试行）的通知
湖北省襄樊市人民政府办公室
襄樊政办发〔2004〕12号
市人民政府办公室转发市财政局关于襄樊市市级部门预算编制办法（试行）的通知
市直各预算单位：
市财政局制订的《襄樊市市级部门预算编制办法（试行）》已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。
二○○四年二月二十日
襄樊市市级部门预算编制办法（试行）
（市财政局2004年2月18日）
第一章总则
第一条为了规范和加强市本级（简称市级）部门预算管理，保障行政事业单位正常运转，根据《中华人民共和国预算法》，制定本办法。
第二条本办法适用于2004年度市级实行部门预算管理的（以下简称部门预算）行政事业单位的预算编制工作。部门预算的审批按法定程序执行。
实施部门预算的具体单位，由市财政局根据上级有关要求提出，报市政府批准后发布执行。
第三条本办法所称部门预算，是各部门根据其职能，全面反映部门所有收入和支出的预算。由部门收入预算、基本支出预算和项目支出预算组成。
部门收入，是指部门以及所属事业单位取得的财政拨款、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、纳入预算管理的政府性基金、上级补助收入、附属单位上缴收入、上年结余结存收入、其他收入等。
基本支出，是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费、日常公用经费两部分。
项目支出，是由市政府确定的，行政事业单位根据其收入状况，为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。
纳入市财政专项预算，服务于全市农业、工业、城建、教育、科技、计划生育、社会治安、环保等领域的专项资金，按市政府专项资金管理办法确定。
第四条编制部门预算的原则：
(一)综合预算的原则。统筹预算内外财力，将所有预算内外收入、政府性基金、事业收入、经营性收入和其他收入等全部纳入部门预算，统一编制、统一管理、统筹安排、合理使用；
(二)优先保障的原则。财力安排首先应当保障部门基本支出的合理需要，以保证行政事业单位日常工作正常运转；
(三)优化支出结构和突出重点的原则。重点安排事业发展最需要的项目，并按照公共财政的要求，满足政府公共支出方面的需求；
(四)定员定额管理的原则。基本支出实行定员定额管理。人员经费支出预算以市编制管理部门核定的供养人员为准；新增人员以市编制管理部门的增编计划卡为依据增加预算。在编制公用经费支出预算时，为鼓励减人减事，提高效率，对空编单位按市编制管理部门下达的定编人数核定公用经费；
(五)统筹配置的原则。预算项目的实施，应在科学论证的基础上，综合考虑本级、本部门财力状况，发挥财政资金的整体效用；
(六)公开透明和细化编制的原则。按机构改革确定的单位性质和职责，力求同类型单位之间预算的一致性，使预算分配更加公平、透明、规范；
(七)收支平衡、强化管理的原则。部门预算应在核定的总额内，根据有关财务管理具体规定，统筹安排，节约使用，超支不补。属于政府采购管理范围的项目，应当同时编制政府采购预算。
第二章部门收入的确定
第五条部门收入包括：
（一）财政拨款收入，是指由财政部门预算安排拨款形成的部门收入。包括：经费拨款、纳入预算管理的行政性收费安排的拨款、预算内基本建设投资等；
（二）预算外收入，是指行政事业单位为履行政府职能，依据国家法律、法规、规章和有关政策收取或提取，纳入财政预算外专户管理的财政性收入。包括：纳入预算外管理的行政事业性收费、纳入预算外管理的主管部门集中收入、纳入预算外管理的政府性基金收入；
（三）事业收入，是指事业单位开展专业业务活动及辅助活动取得的收入；
（四）事业单位经营收入，是指事业单位开展专业业务活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入；
（五）纳入预算管理的政府性基金，是指按照国务院以及国家计委、财政部审批的向公民、法人或者其他组织征收、募集的或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金；
（六）上级补助收入，是指由上级补助的、应纳入部门预算的体育彩票公积金、福利彩票公积金等收入；
（七）附属单位上缴收入，是指事业单位附属的独立核算单位按有关规定上缴的收入；
（八）上年结余结存收入，是指预算单位上年可结转本年使用的资金数；
（九）其他收入，指上述收入以外的其他收入。
第六条部门收入应按照国家的法律、法规、规章和有关政策，根据历年收入情况和下一年度收入增减变动因素，测算预算年度取得的各项收入。
第三章定员定额的标准
第七条定员和定额是测算和编制行政事业单位基本支出预算的重要依据。
定员，是指市编制管理部门对纳入部门预算的市直部门下达的人员配置标准。
定额，是指市财政管理部门根据纳入部门预算的市级行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力可能，在“公平、科学、合理”的基础上对基本支出的各项内容所规定的指标额度。
第四章 人员经费的确定
第八条人员经费定额的构成包括在职人员支出和对个人和家庭补助支出。
第九条在职人员支出定额包括：基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费。其中：
（一）基本工资，反映国家统一规定的基本工资；
机关行政人员基本工资由职务工资、级别工资、工龄工资和基础工资构成。
机关技术工人基本工资由岗位工资、技术等级工资构成。
机关普通工人基本工资由岗位工资构成。
事业单位工作人员基本工资由固定工资和国家规定比例的津贴构成。
（二）津贴是由基本工资之外按国家规定开支的一般性津贴和特殊岗位津贴构成；
一般性津贴包括：1993年工改保留津贴（工改前14项津补贴冲销64元后的基数、岗位职务补贴、报刊费差额、粮贴、女职工卫生津贴、回民肉食补贴差额）、1996年10月增报刊费岗位补贴、1997年10月调整生活补贴。
特殊岗位津贴包括：公安干警警衔津贴、巡警执勤补助、刑技保健津贴、人民法院、检察院办案人员岗位津贴、审计、纪检监察、信访、老干部、机要、保密工作人员工作津贴；各类学校教龄津贴、特殊教育津贴。
（三）奖金，按国家统一规定的机关事业单位年终一次性奖金；
（四）社会保障缴费是反映单位为职工缴纳的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险费。
属于公务员管理和参照公务员管理的单位，按市政府《襄樊市市直机关医疗制度改革实施意见》（襄政发［2002］63号）执行。
不属于公务员管理和不参照公务员管理的单位按上一年度实际水平给予适当补助。
第十条对个人和家庭的补助支出包括：离退休费、医疗费、职工福利费、公积金、工会经费、独生子女保健费、取暖降温费。其中：
(一)离退休人员支出定额包括：基本工资、补助工资。
1、基本工资，基本离休费、退休费按经有关部门核准的离退休人员基本离退休金执行。
2、补助工资，包括中央和省有关文件规定的政策性补贴、生活补助等；
(二)医疗费定额，按市政府《襄樊市市直机关医疗制度改革实施意见》（襄政发［2002］63号）执行；
(三)职工福利费，根据省人事厅、省财政厅《关于修改我省国家机关、事业单位工作人员福利费提取办法的通知》（鄂人险［1989］113号），按工资总额的2.5%计提；
(四)公积金，根据《市政府批转市住房资金管理中心关于提高住房公积金缴交比例报告的通知》（襄政发［1998］8号），按工资总额6%执行；
(五)工会经费，按省总工会、省财政厅《关于转发中华全国总工会、财政部关于财政拨款的行政事业单位计拨工会经费有关问题的通知》（鄂工发［2003］38号）规定，财政列入预算，直接拨付市总工会；
(六)独生子女保健费，根据《湖北省计划生育条例》规定，每月10元，夫妻双方所在单位各负担一半；
(七)取暖降温费，按有关规定，每人每年88元。
第十一条人员经费的确定
(一)对在编人员，按市编制管理部门核定的人数和人事部门批复的工资标准核定；
(二)离退休人员经费按照组织、人事部门核定的离退休费据实核定；
(三)各部门的编制以2001年机构改革市编制管理部门下达的编制数为准。未进行机构改革的事业单位，以市编制管理部门认可的原编制为准。
第五章 公用经费的确定
第十二条公用经费按单位职能、性质、工作量以及定编人数确定。
第十三条公用经费由公务费和行政业务费组成。
公务费根据单位工作性质、工作职能和所承担的工作任务不同分类。
行政业务费主要解决行政职能部门工作经费，按市编制管理部门确定的行政定编指数核定。
第十四条公用经费包括：办公费、印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、培训费、招待费、劳务费、维修费、购置费及其他工作经费等。部门在编制预算时应据此细化。属于政府采购管理范围的项目，应当同时编制政府采购预算。
第六章 项目支出的确定
第十五条项目支出预算按综合预算、科学论证和量力而行的原则编制。
第十六条对房屋修缮、设备采购等项目支出应实行项目库管理。
第十七条进入项目库管理的项目支出应符合以下条件：
(一)符合国家有关方针政策和财政资金支持的方向、范围；
(二)属于本部门工作和事业发展需要安排的项目；
(三)有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并按科学决策的程序，经过充分的研究和论证；
(四)按照财政统一的项目支出预算报表进行申报。
第十八条项目支出应由实行部门预算的市直单位根据国家、省、市有关规定，按照申报项目支出预算的要求，结合本部门特点，对所申报项目支出进行审核汇总后送市财政局。属于政府采购管理范围的项目，应当同时编制政府采购预算。
市财政局根据国家有关规定，按照市政府确定的部门工作任务、事业发展目标、项目安排的原则和重点，并根据年度财力状况，提出项目支出预算报市政府审定，并按法定程序报批。
第十九条项目支出预算一经批复，相关部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中，如发生项目变更、终止须调整预算的，必须按法定程序报批。
第二十条纳入部门预算的市直单位应将市财政局按照法定程序批准的预算下达的项目支出预算批复及时转发给各下属单位，同时抄送市财政局备案。
第二十一条纳入部门预算的市直单位要按照批复的项目支出预算组织项目实施，并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。
第二十二条市财政、审计部门以及项目主管部门、责任单位要对项目的实施和完成结果依法进行监督、检查。对违反有关法律、法规和财务规章制度的，要依法严肃处理。
第七章部门预算的申报
第二十三条纳入部门预算的市直单位应按相关要求准确填报基本支出和项目支出基础数据表的有关内容并附相关材料。
第二十四条纳入部门预算的市直单位应按编制部门预算的时间要求按时向市财政局报送申报材料，申报材料内容必须符合国家有关规定，做到真实、准确和完整。
第二十五条市财政局应在市政府规定的时间内，对纳入部门预算的市直单位报送的预算进行审核汇总，上报市政府审定，并及时向纳入部门预算的市直单位批复。
第八章附则
第二十六条本办法由市财政局负责解释。
第二十七条本办法自2004年3月1日起施行，本市以前规定与本办法一致的，以本办法为准。