上海证券交易所


关于发布《上海证券交易所上市公司控股股东、实际控制人行为指引》的通知

上证公字〔2010〕46号


各上市公司：

为进一步推动公司治理，规范上市公司控股股东、实际控制人行为，切实保护上市公司和全体股东的合法权益，本所制定了《上海证券交易所上市公司控股股东、实际控制人行为指引》，现予发布，请遵照执行。

特此通知。



上海证券交易所上市公司控股股东、实际控制人行为指引



上海证券交易所

二○一○年七月二十六日






上海证券交易所上市公司控股股东、实际控制人行为指引


第一章 总则
1.1 为进一步引导和规范上市公司控股股东、实际控制人行为，切实保护上市公司和其他股东的合法权益，根据《公司法》、《证券法》、《上海证券交易所股票上市规则》（以下简称《股票上市规则》）等规定，制定本指引。
1.2 上海证券交易所（以下简称本所）上市公司的控股股东、实际控制人适用本指引。本所鼓励上市公司控股股东、实际控制人依据本指引结合自身实际情况，进一步建立和完善相关行为规范制度。
1.3 控股股东、实际控制人及其相关人员应当遵守证券市场有关法律法规的规定，规范自身公司治理和信息披露程序，勤勉尽责，促进上市公司规范运作，提高上市公司质量。
1.4 控股股东、实际控制人应当以诚实守信为原则，依照法律法规以及上市公司章程的规定行使权利，严格履行其做出的公开声明和各项承诺。
1.5 控股股东、实际控制人应当善意使用其控制权，在追求自身利益的同时，谋求公司和其他股东利益的共同发展。控股股东不得滥用其控制权通过关联交易、利润分配、资产重组、对外投资等任何方式损害上市公司和其他股东的利益。

第二章 控股股东、实际控制人与上市公司公司治理
2.1 控股股东、实际控制人应当建立内部控制制度，明确与上市公司在重大事项方面的决策程序、保证上市公司独立性的具体措施以及相关人员在从事与证券市场、上市公司相关工作中的职责、权限和责任追究机制。
2.2 控股股东、实际控制人应当保障上市公司资产完整，不得侵害上市公司对法人财产的占有、使用、收益和处分的权利。
2.2.1 控股股东、实际控制人应当按照合同约定对投入或转让给上市公司的资产及时办理产权过户手续。
2.2.2 控股股东、实际控制人不得通过以下方式影响上市公司资产完整：
(一) 与上市公司共用主要机器设备、产房、商标、专利、非专利技术等；
(二) 无偿或以明显不公平的条件占用、支配、处分上市公司的资产。
2.3 控股股东、实际控制人应当保证上市公司人员独立，不得通过以下方式影响上市公司人员独立：
(一) 通过行使投票权以外的方式影响上市公司人事任免；
(二) 任命上市公司总经理、副总经理、财务负责人或董事会秘书在本公司或其控制的企业担任除董事、监事以外的职务；
(三) 通过行使投票权以外的方式限制上市公司董事、监事、高级管理人员以及其他在上市公司任职的人员履行职责；
(四) 向上市公司高级管理人员支付薪金或其他报酬；
(五) 要求上市公司人员为其无偿提供服务；
(六) 指使上市公司董事、监事、高级管理人员以及其他在上市公司任职的人员作出损害上市公司利益的决策或者行为。
2.4 控股股东、实际控制人应当保证上市公司财务独立。
2.4.1 控股股东、实际控制人不得通过以下方式影响上市公司财务独立：
(一) 与上市公司共用银行账户或者借用上市公司银行账户；
(二) 通过借款、违规担保等方式占用上市公司资金；
(三) 通过财务会计核算系统或者其他管理软件，对上市公司的财务核算、资金调动进行控制；
(四) 要求上市公司为其支付或垫支工资、福利、保险、广告等费用或其他支出。
2.4.2控股股东、实际控制人通过其下属财务公司（以下简称“财务公司”）为上市公司提供服务的，应当按照法律法规的规定，督促财务公司以及相关各方配合上市公司履行关联交易的决策程序和信息披露义务，监督财务公司规范运作，保证上市公司存储在财务公司资金的安全，不得利用支配地位强制上市公司接受财务公司的服务。
2.4.3 上市公司在财务公司的存款利率原则上应不低于同期商业银行存款利率和控股股东、实际控制人下属上市公司以外其他机构在财务公司的存款利率。
2.4.4 上市公司在财务公司的贷款利率原则上应不高于同期商业银行贷款利率和控股股东、实际控制人下属上市公司以外其他机构在财务公司的贷款利率。
2.4.5 财务公司向上市公司提供其他金融服务收取的费用原则上应不高于同期商业银行提供同类金融服务所收取的费用和财务公司向控股股东、实际控制人下属上市公司以外其他机构提供同类金融服务所收取的费用。
2.4.6 上市公司与财务公司发生关联交易时，应以存款每日余额的最高限额、贷款所涉利息的年度总额或其他金融服务费用的年度总额三项指标，履行《股票上市规则》规定的内部决策程序和信息披露义务。
2.5 控股股东、实际控制人应当保证上市公司机构独立。
2.5.1 控股股东、实际控制人不得与上市公司共用机构和人员。
2.5.2 控股股东、实际控制人应当维护上市公司董事会、监事会、业务经营部门或其他机构及其人员的独立运作，不干预上市公司机构的设立、调整或者取消，不得通过行使投票权以外的方式对公司董事会、监事会和其他机构及其人员行使职权进行限制或施加其他不正当影响。
2.6 控股股东、实际控制人应当保证上市公司业务独立。
2.6.1 控股股东、实际控制人应当支持并配合上市公司建立独立的生产经营模式，不得与上市公司在业务范围、业务性质、客户对象、产品可替代性等方面产生直接或者间接的竞争。
2.6.2 控股股东、实际控制人应当维护上市公司在生产经营、内部管理、对外投资、对外担保等方面的独立决策，支持并配合上市公司依法履行重大事项的内部决策程序，以行使提案权、表决权等方式，通过股东大会依法参与上市公司重大事项的决策。
2.6.3 实际控制人不得利用其对上市公司的控制地位，牟取属于上市公司的商业机会。
2.7 控股股东、实际控制人与上市公司的关联交易，应当遵循关联交易程序公平与实质公平，不得造成上市公司对其利益的输送或上市公司资源的浪费。
2.7.1控股股东、实际控制人应当向上市公司提供实际控制人及其一致行动人的基本情况，配合上市公司逐级披露上市公司与实际控制人之间的股权和控制关系。
2.7.2通过投资关系、协议或者其他安排共同控制上市公司的，除按前条规定提供有关信息以外，还应当书面告知上市公司实施共同控制的方式和内容。
2.7.3通过接受委托或者信托等方式拥有上市公司权益的控股股东、实际控制人，应当及时将委托人情况、委托或者信托合同以及其他资产管理安排的主要内容书面告知上市公司，配合上市公司履行信息披露义务。
2.7.4 控股股东、实际控制人应当保证与上市公司关联交易价格的公允透明，并承诺补偿上市公司因关联交易不公允所遭受的损失。
2.8 本所鼓励控股股东、实际控制人通过重大资产重组实现整体上市等方式减少上市公司关联交易。

第三章 控股股东、实际控制人的信息披露
3.1控股股东、实际控制人应当严格按照有关规定履行信息披露义务，并保证披露信息的及时、真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。
3.2控股股东、实际控制人应当制定信息披露管理制度，明确规定以下内容：
(一) 涉及上市公司的重大信息的范围；
(二) 未披露重大信息的报告流程；
(三) 内幕信息知情人登记制度；
(四) 未披露重大信息保密措施；
(五) 对外发布信息的流程；
(六) 配合上市公司信息披露工作的程序；
(七) 相关人员在信息披露事务中的职责与权限；
(八) 其他信息披露管理制度。
3.3 控股股东、实际控制人应当指派专人负责信息披露工作，及时向本所和所属上市公司提交专人的有关信息，并及时更新。
3.4 控股股东、实际控制人应当配合上市公司的信息披露工作，及时答复上市公司问询，保证所提供信息、材料的真实、准确和完整。
3.4.1 控股股东、实际控制人发生下列情形之一的，应当在该事件发生当日书面通知上市公司予以公告，并配合上市公司的信息披露工作：
(一) 控制权变动；
(二) 对上市公司进行重大资产重组或者债务重组；
(三) 经营状况恶化进入破产或者解散程序；
(四) 资产业务重整；
(五) 其他可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的事件。
前款事件出现重大进展或者变化的，控股股东、实际控制人应当立即将进展或者变化情况、可能产生的影响告知上市公司。
3.4.2 本指引前条规定的事件在依法披露前出现以下情形之一的，控股股东、实际控制人应当立即书面通知上市公司予以公告，并配合上市公司的信息披露工作：
(一) 该事件难以保密；
(二) 该事件已经泄漏或者市场出现传闻；
(三) 上市公司证券及其衍生品种出现异常交易情况。
3.4.3 控股股东、实际控制人要求上市公司提供有关对外投资、财务预算数据、财务决算数据等未披露信息时，应当同时督促上市公司按照公平披露原则，在提供信息的同时进行披露。
3.4.4 控股股东、实际控制人不得通过信息系统联网等方式直接调用、查阅上市公司未披露的财务、业务等信息。
3.4.5 控股股东、实际控制人应当配合上市公司完成与信息披露相关的问询、调查以及查证工作。在接到上市公司书面问询函件后，控股股东、实际控制人应当及时向相关各方了解真实情况，在期限内以书面方式答复，并提供有关证明材料，保证相关信息和资料的真实、准确和完整。
3.5 公共媒体上出现与控股股东、实际控制人有关的、对上市公司证券及其衍生品种交易价格可能产生重大影响的报道或传闻，控股股东、实际控制人应当主动了解真实情况，并及时将相关信息告知上市公司予以披露。
3.6 控股股东、实际控制人在接受媒体采访和投资者调研或者与其他机构和个人进行沟通时，不得提供、传播与上市公司相关的未披露重大信息或者提供、传播虚假信息、误导性陈述等。
3.7 控股股东、实际控制人及其相关人员应当对其因各种原因知悉的上市公司未披露重大信息予以保密，不得公开或者泄露该信息，不得利用该信息牟取利益。
3.8 在境内、外同时发行证券及其衍生品种的上市公司的控股股东、实际控制人，在境外市场披露的涉及上市公司的重大信息，应当通过上市公司同时在境内市场披露。

第四章 股份交易、控制权转移
4.1 控股股东、实际控制人通过证券交易所的证券交易方式买卖上市公司股份，应当遵守法律法规的规定，恪守有关声明和承诺，不得利用他人帐户或向他人提供资金的方式买卖上市公司股份。
4.2 控股股东、实际控制人拥有权益的股份达到上市公司已发行股份的5%后，通过证券交易所的证券交易或协议转让方式，其拥有权益的股份占该上市公司已发行股份的比例每增加或者减少5%，应当在该事实发生之日起3日内编制权益变动报告书，向中国证监会、证券交易所提交书面报告，抄报派出机构，通知上市公司，并予公告。
4.3 控股股东、实际控制人拥有权益的股份达到或者超过上市公司已发行股份的5%但未超过30%的，应当编制详式权益变动报告书，符合规定的还应当并聘请财务顾问出具核查意见。
4.4 控股股东、实际控制人通过证券交易所的证券交易持有上市公司的股份达到该公司已发行股份的30%时，继续增持股份的，应当采取要约方式进行，发出全面要约或者部分要约。
拥有上市公司权益的股份达到或者超过该公司已发行股份的30%的，自上述事实发生之日起一年后，每12个月内增加其在该公司中拥有权益的股份不超过该公司已发行股份的2%的，可先实施增持行为，增持完成后再向中国证监会报送要约收购豁免申请文件。
4.5控股股东、实际控制人在下列情形下不得增持上市公司股份：
(一) 上市公司定期报告披露前10日内；
(二) 上市公司业绩快报、业绩预告披露前10日内；
(三) 控股股东、实际控制人通过证券交易所证券交易，在权益变动报告、公告期限内和报告、公告后2日内；
(四) 自知悉可能对上市公司股票交易价格产生重大影响的事件发生或在决策过程中，至该事件依法披露后2个交易日内；
(五) 控股股东、实际控制人承诺一定期限内不买卖且在该期限内；
(六) 《证券法》第47条、第98条规定的情形；
(七) 相关法律法规和规范性文件规定的其他情形。
4.6 持有解除限售存量股份的控股股东、实际控制人预计未来一个月内公开出售股份的数量超过该公司股份总数1%的，应当遵守本所和证券登记结算公司的相关规则，通过本所大宗交易系统转让所持股份。
4.7 控股股东、实际控制人在上市公司年报、中期报告公告前30天内不得转让解除限售存量股份。
4.8 控股股东、实际控制人协议转让控制权，应当保证交易公允、公平、合理，不得利用控制权转让损害上市公司和其他股东的合法权益。
4.8.1 控股股东、实际控制人协议转让控制权之前，应当对拟受让人的主体资格、诚信状况、受让意图、履约能力等情况进行合理调查，保证交易公允、公平、合理，不得利用控制权转让损害上市公司和其他股东的合法权益。
4.8.2 控股股东、实际控制人在协议转让控制权之前，存在占用上市公司资金等损害上市公司和其他股东合法权益情形的，应当采取措施予以消除；存在未清偿对上市公司负债的、或未解除上市公司为其负债提供的担保的，应当配合上市公司提出解决措施；存在未履行承诺的，应当采取措施保证承诺履行不受影响。
4.8.3 控股股东、实际控制人转让公司控制权时，应当关注、协调新老股东更换，确保上市公司董事会以及公司管理层平稳过渡。
4.9 控股股东、实际控制人通过信托、委托或其他方式买卖上市公司股份的，适用本节规定。

第五章 其他特别规定
5.1 控股股东、实际控制人应当定期组织和参加证券监管部门组织培训，强化公司治理意识，按照证券监管部门的要求完成有关考核。
5.2 控股股东、实际控制人提出议案时应当充分考虑并说明议案对上市公司和中小股东利益的影响。本所鼓励控股股东、实际控制人在表决再融资、利润分配或其他对中小投资者权益有重大影响的相关议案时，将其表决权限制在表决权总数的30％以内，并在上市公司章程中予以具体规定。
5.3控股股东、实际控制人应当配合上市公司通过网络投票、累计投票权、征集投票权等制度保护其他股东的提案权、表决权等权利，不得以任何理由或方式限制、阻挠其合法权利的行使。
5.4 控股股东、实际控制人应当采取有效措施保证其做出的承诺能够有效施行，对于存在较大履约风险的承诺事项，控股股东、实际控制人应当提供本所认可的履约担保。担保人或履约担保物发生变化导致无法或可能无法履行担保义务的，控股股东、实际控制人应当及时告知上市公司，并予以披露，同时提供新的履约担保。
除另有规定外，控股股东、实际控制人在相关承诺尚未履行完毕前转让所持公司股份的，不得影响相关承诺的履行。

第六章 附则
6.1 本指引所称控股股东是指持有公司股份占公司股本总额50％以上的股东；或者持有股份的比例虽然不足50％，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东大会的决议产生重大影响的股东。
6.2 本指引所称实际控制人是指虽不是公司股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际控制、影响公司行为的人。
6.3 控股股东、实际控制人对上市公司子公司采取的行为，适用本指引相关规定。
6.4 以下主体的行为视同控股股东、实际控制人行为，适用本指引相关规定：
(一) 控股股东、实际控制人直接或间接控制的法人、非法人组织；
(二) 控股股东、实际控制人为自然人的，其配偶、子女；
(三) 本所认定的其他主体。
6.5 本指引未定义的用语的含义，依照国家有关法律、行政法规、部门规章及本所《股票上市规则》等相关业务规则确定。
6.6 本指引由本所负责解释。
6.7 本指引自二00九年X月X日起施行。

浅谈我国的社会保障法律制度


[内容摘要]：建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。因此加强和完善我国社会保障制度具有重大的战略意义。
[关键词]：社会保障；制度；完善；措施
在现代社会里，社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的。社会保障法就是调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称，同时也是社会保障制度的法律表现形式。现代的社会保障法律制度是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的，本身就是社会进步的一种表现。在自然经济社会里，社会成员的生活保障是以自给自足的小农经济为基础的，体现为家庭自我保障，并未形成规范化、法制化的社会保障制度。近几年来，中国社会保障制度改革和发展速度之快是前所未有的。经过共同努力，中国已经在社会保障制度领域取得了三个方面的突破性进展，即形成了养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三条保障线，为中国的社会保障制度增添了新的内容，为经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要的作用。
一、我国特色的社会保障法律制度的现状
完善的社会保障制度应是指社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、社会优抚等几个方面。我国的社会保障工作始于50年代初。当时，新中国刚刚成立，百业凋零，百废待兴，国民经济基础相当薄弱。党和政府高度重视社会保障工作。1951年2月，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障法律制度的基础。此后，我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度，显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护，体现了社会主义制度的优越性。这一制度的建立，在相当长的时期内，对发展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。
当前，我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨，我国社会从农业社会开始向工业社会迈进，经济结构进行战略性调整，形成以公有制为主体、多种经济成分并存的格局；过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，已不适应社会主义市场经济的建立和发展的客观需要，成为深化经济体制改革的制约因素。社会保障工作面临严峻的挑战，急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障法律制度改革需要一个渐进过程，要坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变，由“企业自保”向“社会互济”转变，由“福利包揽”向“基本保障”转变，由“现收现付”向“部分积累”转变，由“政策调整”向“法律规范”转变。近两年来，我国社会保障法律制度的改革和发展迈出了较大的步伐，已经形成了养老保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三条保障线”制度。在此基础上，按照“逐步形成独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系”的思路，进一步深化社会保障法律制度改革。
社会保障制度是我国宪法的一项重要内容 《中华人民共和国宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。上述宪法规定，是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。 ?
二、我国社会保障法律制度存在的主要问题
（一）社会保障的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。?（二）现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律。但是，我国自1979年以来，却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律；有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。
（三）社会保障的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
（四）我国当前的社会保障制度没有与国际接轨，在对外交流中不断产生障碍与磨擦。我国已正式成为WTO的成员，我国的经济发展将越来越与世界经济相联系，经济全球化将在不同的程度上逐步形成。市场经济是法治经济，作为扩大了的市场经济——经济全球化则更应是法治经济，如果在全世界范围内无法形成相对稳定和权威较高的游戏规则（条约、习惯、惯例等），则不能称之为经济全球化，当然WTO也没有其存在之可能。能起“稳定器”、“安全网”作用的社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内将必然形成，只有这样国际资源特别是人力资源的自由流动方能顺利实现。而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障这一块显然处于空白状态，这将不仅影响我国对外交流的顺利进行，而且从长远来看必将影响我国整个经济的稳定和发展。
三、完善社会保障制度的具体措施
我国是一个人口大国，是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，各地经济发展状况不平衡。再这样的国家建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障制度，所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同的。我们必须从自己的国情出发，使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；坚持效率优先、兼顾公平的原则；坚持法律调整与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整，如对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，就是特殊阶段采取的特殊政策；借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准但不能照搬；总结我国社会保障法制建设的经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。
（一）加强社会保障的法制建设
首先，社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。例如，社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重，使一些地方离退休人员不能及时足额领取到离退休金，造成人民群众对政府的不满。
现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。为确保社会保险基金的安全，制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，建议全国人民代表大会常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为，所以，至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。
其次，应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，放在突出的位置上，抓紧制定社会保障的基本法律。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。
社会保障的核心法律制度是社会保险制度，因此，应当由全国人民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》。据了解，《中华人民共和国社会保险法》的草案已经起草了多稿，其内容已经比较成熟。因此，建议全国人民代表大会常务委员会在适当时候，及时地审议该项法律草案。同时，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以保证社会保险工作有法可依。
再次，以法律手段解决社会保险金的支付风险问题。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴。我们认为，我国的社会保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来，国家为了保证下岗职工的基本生活和养老金的发放，从中央财政拿出几百亿元借给地方政府，地方财政也相应拿出一定数额的资金，但这笔钱仅仅能管当年的社会保障金发放。这种状况长期下去，国家和地方财政是很难支撑的。社会保险基金的支付风险问题，其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险，所涉及的是百姓的闲钱；而社会保险基金的支付风险，所涉及的却是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定。我们建议，必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重要法律对策。
其四，健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。
最后，要适应WTO的规则调整中国社会保险业的相关制度。第一，中国加入WTO之后，有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进的策略进行。第二，开展企业补充养老保险经营业务。第三，鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务。四、我国社会保障制度改革和发展思路。
（二）、建立城乡有别的社会保障体系
从我国当前的实际看，农村社会保障水平明显低落于城市。这是由于过去长期的历史原因，也是由于城乡之间不同生产力水平所决定的。城市和农村的社会保障同等重要都需要发展，但由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面存在明显的差别。因而城市和农村的社会保障不可采取一个统一的模式，农村不能照搬城市的办法。农村要纳入社会保障范围，但具体办法和标准方面应允许有差别。
1、从我国生产力发展的实际出发，逐步推进和完善社会保障制度
我国社会保障制度改革的总体目标是建立功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障体系。社会保障改革方案的设计需要明确以下两点：一是我国是一个发展中国家，人口众多国家综合经济实力并不雄厚。社会保障的范围只能逐步拓宽，保障的社会化程度只能逐步提高，要充分考虑政府及社会各方面的承受能力，在实现经济增长的前提下逐步提高社会保障水平。二是居民个人作为社会保障筹资方式的一个重要渠道，要考虑到我国目前居民总体收入和消费水平并不高，而且存在很大差异。因此，居民个人对社会保障的缴费率要适度，不能定的太高。总之，下一步我国社会保障要从国情出发，既要迈出改革的步伐，又要稳妥可行，使之与我国的经济发展水平相适应。
2、发挥财政在社会保障中的主导作用
社会保障既是一个分配问题，也是一项政府行为，单靠市场机制无法完全实现，需要国家财政参与分配和管理。在建立和发展社会保障体系的过程中，财政始终具有重要的地位和作用。财政是国民收入分配的总枢纽，是国家实施宏观调控的重要手段，而社会保障作为以政府为主体参与社会分配的行为，其本身就是构成了财政分配的重要内容，理应纳入国家财政管理范围。
首先，要建立社会保障预算。将社会保障纳入国家预算有利于强化用款单位和基金经办机构的责任，有利于社会保障资金的专款专用，有利于资金分配的规范性。财政参与社会保障管理，首要的问题是必须尽快把社会保障预算建立起来。通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度对社会保障资金实行全过程监督。改变目前社会保障资金管理上的混乱局面。在编制财政预算时，必须把社会保障预算与一般政府预算分开编制、单独反映。
其次，加强对社会保障结余资金的管理。社会保障资金的结余处于暂时的闲置状态，应对未来支付需求资金，也是经济建设和社会发展的重要财力。为了保证这部分资金的安全和保值增值，从而能够均衡及时满足社会保障的支付需求，必须将社会保障结余资金引导到可靠有效的投资上。
再次，开征社会保障税。一般以企业工薪支付额为课税对象，用来建立社会保障基金。在当前，尽快在我国建立和完善社会保障制度已经成为建立现代企业制度、深化经济改革的一个关键环节。而通过开征社会保障税更加稳定、规范地筹措社会保障资金，是建立和完善我国社会保障制度的重要保证。
在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有12亿人口的国度里，建设有中国特色的社会主义的社会保障法律制度，是人类历史上前所未有的创举，是一个跨世纪的宏伟工程。我们坚信，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，经过不懈的努力，一个健全的社会保障法律制度，必将为人民安居乐业、国家长治久安、社会文明进步提供有效的保障，必将为把有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪增添光辉。

参考文献：

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