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论荀子的“隆礼重法”思想/蔡书芳

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(原文刊发于2006年第一期)
论荀子的“隆礼重法”思想
蔡书芳
(西安市行政学院 710054 )
摘 要 荀子作为我国先秦诸子中杰出的思想家和政治家,其“隆礼重法”思想开儒法合流之先河,影响极为深远。笔者拟通过对“隆礼重法”的理论基础,礼法关系及礼德作用诸多问题的研究,着重辨析了荀子提出的“礼”“法”与孔、孟和商鞅所述的“礼”“法”概念的异同,并探讨了荀子思想与前代各派思想的区别与联系,力图通过本文对荀子政治法律思想的内涵进行初步的探寻。
关键词 荀子 礼法思想 礼法关系
荀子堪称先秦后期儒家泰斗,其学术集儒家之大成,又采百家之长,是第一个将儒法合流的思想家。他一方面继承、发展和修正了儒家的“礼治”;另一方面又继承、发展和修正了法家的“法治”,并在新的封建基础上以“礼”为主,使礼、法统一起来,形成了“隆礼重法”的思想。从而为后来封建正统法律思想的确立奠定了基础。荀子“隆礼”中的“礼”不同于儒家传统中的“礼”。传统中的“礼”是维护“宗法制”和“世袭制”的,而荀子的“礼”则被改造成为维护封建官僚等级制的新礼。“重法”中的“法”也不同于法家传统中的“法”。传统中的“法”是指严刑峻法、暴力镇压,而荀子除提出了“法者,治之端也”的命题,把法看成是治理国家的首要条件外,还提出了反对“以族论罪”的思想,这比法家的“族诛连坐”的思想显然高出一筹。
一、荀子提出“隆礼”“重法”思想的理论基础
(一)“化性起伪”的“性恶论”是荀子“隆礼”“重法”思想的逻辑出发点。
荀子在《性恶》篇中指出“人性之恶,其善者伪也”;“今人之性,生而有好利焉;……合于犯分乱理而归于暴”。显而易见,荀子所说的人性本原就是天生的“好利”“疾患”及其他的欲望,“纵人之性,顺人之情”就会导致社会秩序混乱,从而滋生罪恶。在此基础上,他进一步指出“恶”是由人的“性情膨胀、发展而导致的,这就为政治控制必要性提供人性根据。荀子还从“苟无之中者,必求于外“的思想推断出人是可以改变人性中恶的因素,人为地培养成善的本性。这就要通过道德教化和法律手段来使人们改变恶性,既所谓的“化性起伪”。故此,“化性起伪”的“性恶论”是荀子“隆礼”“重法”思想的逻辑出发点。荀子认为,正是由于人的欲望和情性才有可能导致邪恶,所以应该重教以化之,隆礼以节之,立法以禁之。
(二)“明于天人之分”是荀子“隆礼重法”思想的社会基础。
在荀子之前,有许多大儒先哲探讨过有关天人关系的一些问题,但既不系统也不明确。荀子则明确指出自然界万物变化都是有规律的,“天行有常。不为尧存,不为桀亡”。人类的吉凶祸福,国家的治乱兴衰都是认为造成的,与天无关,因而要“明于天人之分”。这一命题的提出是对于天人关系的认识问题上一次理论性飞跃。“明于天人之分”才能明于阶级之分,这正是荀子提倡“隆礼重法”的社会基础。既然天人可以相分,阶级自然可以相分,人们分属于不同的等级或者群体,乃是普遍的现象。若是以经济和社会地位作为划分标准,则有公卿、士大夫和庶人之别,犹如后来所说的奴隶主、自由民、奴隶等阶级;若以文化素养和道德为标准划分,则有君子和小人的区别,贵族中有君子和小人,庶人中也有君子和小人;即使同为儒者也以不同素质和才能划分为大儒、雅儒、俗儒等;若以职业标准来衡量,全体民众则可分为士、农、工、商“四民”等等。每一个人总是分属于某一个等级或者群体。荀子认为,人类为了战胜自然就必须组成群体,形成社会。社会中各个社会成员必须分工合作,各守本分;否则就会产生争乱,争乱就会导致穷困衰微。所以,为了明确和维护社会成员之间的这种社会分工和等级制度就必须设立“礼”。而由于人性本恶,就必须制定带有强制性的“法”。使本恶的人性“明礼义以化之,起法正以治之,重刑罚以禁之”,从而达到“使天下皆出于治,合于善”的目的。由此可见,荀子在哲学上的“明于天人之分”的命题,正是他明于分辨人的等级和群体,从而提倡以礼法治理国家的政治思想的理论基础。
二、荀子“隆礼重法”思想中的礼法关系
荀子“隆礼”中的“礼”首先是指区分人的等级的标准。“礼者,贵贱有等,长幼有差,贫富轻重皆有称者也”(《富国》),阶级、等级的产生和演化同社会生产力的发展状况及由其决定的生产关系息息相关。在荀子的时代,人们还不可能认识到这一点,而把它归结为圣王“分割等异之”。也就是说,古代先王用名分治理民众,用等级对他们加以区别。所以使民众有的人受到封赏,有的人受到贬罚;有的人俸禄优厚,有的人俸禄微薄;有的人安逸,有的人劳苦;并以此来维持其仁德的等级秩序。这些维持等级秩序的规范就是“礼”。而人的等级又是通过“礼”所规定的不同的穿戴不同的服饰,使用不同的乐器,居住不同的房屋来加以区分的。如天子穿戴杂红色的龙袍和礼帽;诸侯穿戴黑色的龙袍和礼帽;大夫穿裨衣、戴礼帽;士则仅戴白鹿皮的帽子。服饰不是为了美观而制作的,乐器不是为了追求音乐而造的,宫室台榭不是为了居住舒适而建的,所有一切都是用来辨别贵贱、吉凶、轻重的。“贵贵、贤贤、老老、长长,义之伦也。行之得其节,礼仪之序也。”(《大略》)。可是,食物、衣服、音乐、住所、家具都是人们生存的必备条件,“礼”制一方面节制人们追求物质享受的欲望,另外一方面则依据等级提供制度保障。《礼论》云:“故礼者,养也”。无论是节制还是供给,都属于礼的范畴。所以,礼的本质就是社会等级制度。
荀子所谓的“礼”还是人的修养和情貌仪容的准则。正如《修身》所云:“礼者,所以正身也”。《礼论》篇则更明确地阐述了礼是人们修养的准则问题。如果不以礼为准则,不能严格遵循礼制,就称之为“无方之民”,而以礼为准则,严格遵循礼制,则被称为“有方之士”。思维能得礼的要领,称之为善于思想;行为能够坚持以礼为准则,称之为善于坚持。善于思想、善于坚持,在加上喜爱礼就是圣人。“故天者,高之极也;地者,下之极也;无穷者,广之极也;圣人者,道之极也。故学者,固学为圣人也,非特学为无方之民也”(《礼论》)。
荀子所谓的“礼”的最重要的本质是政府的规章制度和宫廷礼仪。这可以从“三礼”的主要内容上得到证实。所以荀子认为“礼者,法之大分,类之纲纪也”。但从阶级本质上看,乃是适应了新兴地主阶级的要求,将儒家的“礼”改造成为维护封建官僚等级制度的新“礼”。所谓改造,主要是取消了旧“礼”中的除君主嫡系以外各级贵族的世禄制,各级官员改由国君直接任免,从而加强君权。这样,荀子就把过去“”国“家”合一的一元化“礼”变成了“国”“家”区别的二元化的“礼”,原来“任人唯亲”的旧礼变成了“尚贤使能”的新礼。
关于荀子“重法”中的“法”。首先有清楚儒家也并非绝对不讲法治。如《吕刑》这一专讲刑法的文章,就被遍进儒家的经典之作《尚书》中。孔子也讲法治,他说:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格”。(《论语.里仁》),孔子没有绝对的排斥属于法治范畴的“政”“刑”,只是认为两者比较起来,“”德“礼”更为优越而已。孔子还认为“君子怀刑,小人怀惠”。即君子的心中一直以刑罚的尺度为行为准则,而小人是以物质利益为准则的。孔子对“法”的认识有着自己的独到见解。他说:“名不正,则言不顺;言不顺则事不成,事不成,则礼乐不兴;礼乐不兴,则刑罚不中;刑罚不中,则民无所措手足”。(《论语.子路》)这些均表明刑法应当在礼乐的指导下施行,值得注意的是,《论语》中以“刑”代替法,笔者认为应当从两方面理解:一方面“刑”是指刑罚,做使役动词解;而另一方面,“刑”应当是指“刑法”,即法度、法则之意。因而“法”字在《论语》中很少出现,而法家对我国法律文化的一大贡献就是把“刑”和“法”分离,而且使刑专指刑法而隶属于法。“法”就被赋予了法律的意义。荀子秉承了法家的这一认识。《荀子》一节中用“法”字明显比《论语》多,可是讲到“礼”和“法”的关系时,基本同孔子的观点一致。如《修身》篇中说:“好法而行,士也;笃志而体,君子也;齐明而不竭,圣人也。人无法则怅怅然,有法而无志,其义则渠渠然,依乎而又深其类然后愠愠然”。与孔子所云:“君子怀刑,小人怀惠”的思想实质是一致的。荀子认为“由士以上则必以礼乐节之,众庶百姓则必以礼数制之”。(《富国》),这与“礼不下庶人,刑不上大夫”(《礼记.曲礼上》)的儒家思想也是一致的。另外,“礼者,法之大分,类之纲纪也”(《劝学》)、“礼义生而制法度”《性恶》还是认为礼是高于法的。由于荀子生活在战国后期,使他能够对百家学说兼采众长。同时商鞅变法使秦国强大起来的事实,使荀子进一步认识到法制对于国家富强的作用。所以,有时荀子“礼”“法”并举,有时又十分强调“法”。“法之经,礼与刑”(《成相》)“至道大形,隆礼至法则国常有,尚贤使能则民知方,篡论公察则民不疑,赏克罚偷则民不怠,兼时齐明则天下归之,然后明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣”(《君道》)。
在《荀子》一书中讲的最多的是“礼”。荀子认为,“礼者,强国之本也”(议兵》),这表明他汲取了儒家文化的精华,并且对“礼”作了新的诠释,经常把“礼”与“法”连用。他说:“礼者,节这准也。……礼空伦。(《致士》)“礼者,法之大分,类之纲纪也”。(《劝学》)。就是说,礼是法度的标准,要按礼来规定人们之间的伦理关系。礼可以说是法权关系和伦理关系的总纲。在荀子那里,礼和法是一致的。有时,荀子的“礼”与“法”的含义是一致的。如荀子认为“礼义者,法之始也”;“法者,治之端也”。这里,荀子认为“礼”与“法”在治理国家方面是殊途同归的。有的地方,他有把“礼”与“法”加以区别。“由士以上则必以礼乐节之,众庶百姓则必以礼数制之”。他主张把礼扩大到士,这与奴隶社会的“礼不下庶人”是不同的,但他认为对百姓必须用法律强制手段,则反映了他的阶级立场。总的看来,荀子所谓“礼法”或“礼义制度”就是指封建的等级制度和统治秩序。
“礼法”之争和“王霸”之争相联系。在“王霸”问题上,荀子主张与孟子不同:孟子是主张王道反对霸道的。荀子则说“隆礼尊贤而王,重法爱民而霸”,“粹而王,驳而霸,无一焉而亡”(《强国》),完全实行礼法就叫王,不完全实行礼法就叫霸,而完全背弃礼法便要亡国。荀子并没有把王霸对立起来,而主张由霸发展为王,由“重法”而“隆礼”,把礼与法,德与力统一起来。荀子从当时齐、秦等国的兼并站中得出结论:“兼并易能也,唯坚凝之难焉”。就是说用武力兼并是容易的,但困难的是在于巩固兼并的成果。国家强大统一的形成要从两方面入手:一方面用礼,一方面用刑法。他说:“凝士以礼,凝民以政”、“治之经,礼与刑,君子以修百姓宁,明德慎罚,国家既治,四海平”(《成相》)。也就是说,治国的原则,在于遵行礼义与刑罚,君子用礼修知,百姓惧而安宁。彰明美德慎刑罚,国家既安定,天下又太平。可见,荀子已有礼法兼施、王霸统一的思想。开创了汉代儒法合流,王、霸、道杂之的先河,从理论的演变进程来看,“礼法”以及“王霸”、“德力”之争由荀子作了批判总结。
三、“隆礼”“重法”的作用
《修身》中说:“凡用血气、志意、……国家无礼则不宁。”。所以,隆礼重法最大的意义莫过于把人伦关系格式化为政治关系。礼之于人、于事、于国家来说,都是至关重要的。《荀子》所以提及的礼的作用,大体上可归结为:礼于人事管理、礼与经济管理等方面。
人事管理是礼的功能之一。《荀子》一书中很少讲到祭祀鬼神的事,即便有时提及宗庙、丧葬的事,那也是作为人事的一部分。而人的出生之礼、学礼、婚礼、祭祖之礼都属于人事管理的范畴。所谓“人无礼不生,事无礼不成,国家无礼而不宁”,其实都是指人事而言的。“天能生物,不能辩物也,地能载物,不能治人也;宇宙中万物,生人之属,待圣人然后分也”(《礼论》)。荀子认为,天地是无法管理人事的,只有圣人才能制定礼仪,管理人事。“圣人”在荀子的观念中是最优秀的人,是能够制订礼仪制度的主体。《儒效》篇中对圣人做了极大的称颂。按照礼仪来管理人事的结果就是“君臣、父子、……农农、士士、工工、商商一也”(《王制》)。根据这些论述,也许可以说荀子所主张的礼仪治人事,是符合战国时代社会形式的新的礼义观。
理财为用,发展经济也是礼的功能之一。礼可以节制人们无限的欲望和保障符合等级制的物质条件,礼是制度,礼是规范,“礼者,以财物为用,以贵贱为文,以多少为异”(《大略》)。所以礼可以理财为用。荀子认为商贾、百工如果能够“隆礼仪”,那么关市只征收微乎其微的赋税,各种合同、律令公正,这样商贾就无不敦厚而无欺诈行为。荀子的观点离当时的社会现实太过遥远,但他认为这种历史上曾经出现过的现象,相信今后仍会出现。不管怎么样。荀子认为礼义对于社会经济的发展有着重要的作用。
“重法”的作用是荀子是针对当时有人提出古代没有肉刑,而只有象征性的刑罚提出来的。荀子反驳这种论调,说:“人果真不犯罪了,那么肉刑确实也不需要了,而‘象刑’也就不需要了。如果社会上确实存在犯罪行为,那么以轻微的刑罚处罚严重的罪恶,就会造成天下大乱”。刑法的目的就是为了“禁暴、恶恶”,如果采用“象刑”,就等于在宽恕罪犯。所以“象刑”并非产生于天下太平的上古时代,而是当今一些惟恐天下不乱、别有用心的人提出来。对于此,荀子在《富国》中“严刑罚以戒其心”和《君道》中“法者,治之端也;君子者、法之原也。”的论述都是表明其重视“重法”的作用的立场。
总之,荀子从“化性起伪”、改造人性出发提出了自己关于礼法的起源、关系、作用等法律思想的基本观点,也无怪乎汉代大儒董仲舒“作书美公卿”,郭沫若指出,“汉代儒家总汇百家而荀子实开其先河”。荀子的确是一位以儒为主,使得儒法合流;以礼为主,使礼法统一的先导。
参考文献
(1)孙安邦著 《荀子》山西古籍出版社2003年1月1版
(2)马小红著 《中国法律思想发展简史》中国政法大学出版社1995年9月第1版45、49页
(3)冯契著 《中国古代哲学的逻辑发展史》(上)第四卷 华东师范大学出版社 1997年1月第1版279—281页
(4)徐复观著 《儒家政治思想与民主自主人权》台湾学生书局1988年版第154页

广元市医药储备管理暂行办法

四川省广元市人民政府


广府办发〔2004〕15号

广元市人民政府办公室关于印发《广元市医药储备管理暂行办法》的通知

各县、区人民政府,市级有关部门,各开发区管委会:
《广元市医药储备管理暂行办法》已经市政府同意。现印发你们,请遵照执行。

二○○四年三月十九日
广元市医药储备管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为加强医药储备管理,确保发生灾情、疫情及突发事故后及时有效供应药品、医疗器械,维护社会稳定,根据国务院《关于改革和驾驶医药储备管理工作的通知》(国发〔1997〕23号)、《国家医药储备管理办法》的规定,结合我市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于市内医药储备及其管理工作。
第三条 医药储备权属人民政府。储备规模由市人民政府按上级政府下达任务并结合实际需要确定。
第四条 医药储备由政府委托、部门监管、企业运作,实行品种控制、总量平衡、动态管理、有偿调用,确保储备药品数量真实、质量完好、结构合理、管理规范。
第二章 管理与职责
第五条 医药储备的日常管理工作由市医药储备领导小组负责。市医药储备领导小组成员单位包括市经贸委、市财政局、市卫生局、广元药品监督管理局、市流通行业管理办公室。
第六条 市流通行业管理办公室商市经贸委做好医药储备年度计划的编制和下达,并负责对医药储备的日常统计和监督管理工作,每季向市政府和市医药储备领导小组报告医药储备情况。
市财政局负责市医药储备管理办法的制定,医药储备专项资金的拨付、管理,对承储企业财务进行指导和监督。
市卫生局根据需要确定储备和动用药品、医疗器械的品种、数量。
广元药监局对储备药品和医疗器械的质量进行监督。
第三章 医药储备的存储
第七条 医药储备采取政府委托、企业承储的方式。医药储备企业通过政府招投标程序择定。
第八条 首次购入储备药品和医疗器械由政府组织招标采购。承储企业轮换药品和医疗器械应遵照优质、低价的原则,确保储备价值。
第九条 承储企业应符合以下条件:
(一)国有或国有控股的大中型医药企业,以及经营实力较强、管理水平高、仓储条件良好的其它医药流通企业;
(二)GSP达标或基本达标;
(三)非亏损企业。
第十条 承储企业应当遵守以下规定:
(一)执行国家和我市的医药储备计划和各项管理规章制度;
(二)确保医药储备资金的安全和保值;
(三)必须做到“一符”(账实相符)、“三专”(专人、专仓、专账)、“四落实”(数量、品种、质量、地点);
(四)实行总量稳定、推陈出新的动态储备管理。承储企业要根据药品、医疗器械的有效期和质量要求,对储备药品、医疗器械进行适时和分批轮换。轮换期间储备药品、医疗器械的库存总量不低于计划总量的70%;
(五)按照市医药储备领导小组的调度要求,保证完成医药储备任务的调入和调出;
(六)完成指令性储备药品调出任务后,要及时回收货款,并迅速按储备计划补充储备药品。
第四章 医药储备的使用

第十一条 动用医药储备由市医药储备领导小组提出计划,报请市政府批准。未经市政府批准,任何单位和个人不得擅自动用医药储备。
第十二条 出现下列情形之一时,经市政府批准后可动用医药储备:
(一)本市遇有重大灾情或突发事故;
(二)地区性或重大疫情、突发医疗卫生事件,以及地方常见病、多发病;
(三)国家和省政府统一调配医药储备;
(四)需要动用医药储备的其它情况。
第十三条 本着有偿调用的原则,供需双方应签订购销合同。储备药品的销售价格原则上不低于采购成本。由政府统一组织处理突发事件所耗用的储备药品和器械,费用由财政承担。
第五章 医药储备损耗与损失

第十四条 承储企业要及时核实上报医药储备中的正常损耗和损失。
第十五条 医药储备损失包括人为损失和人力不可抗拒损失。属于管理责任和责任事故造成的损失,由承储企业自行承担。发生人力不可抗拒的损失,由承储企业及时报经市医药储备领导小组审核后,其药品、器械损失由财政承担。
第六章 医药储备资金筹集与管理

第十六条 医药储备资金分为医药储备贷款和财政补贴两部分。
第十七条 医药储备贷款由承储企业按市政府下达的储备规模向商业银行申请,用于储备药品和医疗器械的购置。财政补贴资金主要用于医药储备贷款贴息,并对承储企业所发生的费用在财政核实的基础上给予一定补贴。
第十八条 因承储企业对储备医药轮换不及时和管理不善造成医药过期失效变质损失,以及轮换所发生的价差损失,由承储企业自行承担。
第七章 监督管理

第十九条 财政补贴的医药储备资金必须严格管理,专款专用。医药储备贷款本金由承储企业承担偿还责任。
第二十条 承储企业应与政府签订承储合同,承储企业承担相应的经济责任和法律责任。
第二十一条 市医药储备领导小组要定期对承储企业的储备情况进行监督和检查,及时发现和纠正医药储备中存在的问题。
第二十二条 对有重大过失或经营管理不善的承储企业,市医药储备领导小组有权取消其承储资格。
第八章 附 则
第二十三条 本办法由市医药储备领导小组负责解释。
第二十四条 本办法自发布之日起实施。

 
高速公路客运车辆停车上下人对策研究

长期以来,高速公路客运车辆停车上、下人一直是公安机关交通管理部门的管理难点,《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)及其配套法规、规章颁布后,公安机关交通管理部门如何依法管理呢?
一、道路交通安全法律规定
1、法律禁止机动车在高速公路上停车
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《道路交通安全法实施条例》)第八十二条规定“机动车在高速公路上行驶,不得有下列行为:(一)…在车道内停车…(四)非紧急情况时在应急车道行驶或者停车…”。
2、法律禁止在高速公路上拦截行驶的车辆
《道路交通安全法》第六十九条规定“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆,公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外”。按照本条规定,高速公路交通警察巡逻执勤不属于“执行紧急公务”,因此,伴随着《道路交通安全法》实施,传统的在高速公路上拦截、检查“行驶的车辆”的执法模式结束。
3、《道路交通安全法》及其《道路交通安全法实施条例》中“关于机动车停放、临时停车”的要求
《道路交通安全法》第四章“道路通行规定”第二节“机动车通行规定”第五十六条规定“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车;但是,依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。 在道路上临时停车的,不得妨碍其他车辆和行人通行”。
《道路交通安全法实施条例》第四章“道路通行规定”第二节“机动车通行规定”第六十三条规定“机动车在道路上临时停车,应当遵守下列规定:(一)在设有禁停标志、标线的路段,在机动车道与非机动车道、人行道之间设有隔离设施的路段以及人行横道、施工地段,不得停车;(二)交叉路口、铁路道口、急弯路、宽度不足4米的窄路、桥梁、陡坡、隧道以及距离上述地点50米以内的路段,不得停车;(三)公共汽车站、急救站、加油站、消防栓或者消防队(站)门前以及距离上述地点30米以内的路段,除使用上述设施的以外,不得停车;(四)车辆停稳前不得开车门和上下人员,开关车门不得妨碍其他车辆和行人通行;(五)路边停车应当紧靠道路右侧,机动车驾驶人不得离车,上下人员或者装卸物品后,立即驶离;(六)城市公共汽车不得在站点以外的路段停车上下乘客。
《道路交通安全法实施条例》第四章“道路通行规定”第五节“高速公路的特别规定” 第八十二条规定“机动车在高速公路上行驶,不得有下列行为:(一)倒车、逆行、穿越中央分隔带掉头或者在车道内停车;…(四)非紧急情况时在应急车道行驶或者停车…”。
4、法九十条不能处罚客运车辆停车上下人
《道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于‘道路通行规定’的,处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的,依照规定处罚”。该条中规定了“本法另有规定的,依照规定处罚”。
《道路交通安全法》第九十三条明确规定了“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定”的违法行为的处罚规定。
所以,不能以九十条为依据处罚高速公路上客车上下人的行为。
5、法九十三条处罚客运车辆停车上下人的前提
《道路交通安全法》第九十三条一款规定“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的,可以指出违法行为,并予以口头警告,令其立即驶离”。第一款规定的本意是公安机关交通管理部门“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为,只能采取“指出违法行为,并予以口头警告,令其立即驶离”。本款认为:“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”行为是一种较轻的违法行为,不应受到《道路交通安全法》的处罚。
《道路交通安全法》第九十三条二款规定:“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,处二十元以上二百元以下罚款…”。
执法主体实施行政处罚的前提是:执法主体在违法现场。
违法行为人接受处罚的第一个前提是:“机动车驾驶人不在现场”或者“虽在现场但拒绝立即驶离”只要具备两个前提之一就构成了处罚的前提。
违法行为人接受处罚的第二个前提是:违法行为造成了“妨碍其他车辆、行人通行”的后果。
当违法行为满足了以上条件时,违法行为人应该接受的处罚结果是:二十元以上二百元以下罚款。
九十三条二款的规定是建立在高速公路具有完善的防护、安全设施,公民具有较高的交通安全意识的基础上。是为了惩罚“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定”而且拒绝立即消除违法状态的严重违法行为,同时,规范高速公路交通警察的勤务模式,改变在高速公路上拦车、处罚的执法而设定的。
但是现实中,相当多的高速公路上,凡有人员进出的地方,护网都已经呈陈旧性破坏,高速公路沿线公民的交通安全意识也有待于进一步提高。
二、基层民警的困惑与误区
笔者在高速公路交通警察大队与部分领导和民警的交流中,听到了大多数人的心声:我们是人民警察,国家法律授权我们为人民管理交通,难道我们在高速公路上巡逻中发现了屡教不改的违法停车、停车上下人的行为时,我们就不能处罚违法嫌疑人吗?不处罚怎么震慑违法行为人,不处罚怎么能根治违法行为?如果连高速公路上的违法停车行为都不能处罚,国家要我们干什么?!
2004年3月4日与政协委员座谈时,温家宝总理的一句话概括了法制的精髓“治国者必先受制于法”。国家的法律,首先为政府、执法机关的行为划定了一个界限。法律详细列出了政府、执法部门可以行使的权力,除此之外的一切权力,都是非法的;政府、执法部门的一切行为,都必须有明确的法律依据,且严格按照程序行使。[1]
三、高速公路上客运车辆停车的根源
1、“防护设施缺陷”是产生客车停车上下人的根本原因
《高速公路交通管理办法》第二条规定“本办法所称的高速公路,是指经国家公路主管部门验收认定,符合高速公路工程技术标准,并设置完善的交通安全设施、管理设施和服务设施,专供机动车高速行驶的公路”。高速公路在通车之际,都设置了“完善的交通安全设施”。由于人为破坏,或者疏于维护,高速公路上行人活动的区域随处可见陈旧性的“出入口”,给高速公路上产生客车上下人提供了可靠的物质保障。
2、“利益驱动”是客车“以身试法”的原因
商人逐利,自古如此。高速公路上有乘坐需求的客观环境,导致客车停车后上人。旅客要求在高速公路下车,导致客车停车后下人。而商人违法逐利的行为丧失了法律上的处罚约束,后果不堪设想。
3、违法处罚无法根治客运车辆停车上下人
公安机关交通管理部门为了减少行人上高速公路和客运车辆在高速公路上的停车上下人行为,强行在高速公路上违法拦截行驶的车辆,并处罚车辆驾驶人的行为,投入大,效果差,治标不治本。造成客运车辆在利润面前与公安机关交通管理部门玩“猫捉老鼠”的游戏。
4、疏于“对高速公路经营管理者的管理”是渎职
疏于“对高速公路经营管理者的管理”,造成部分行人上高速公路和客运车辆在高速公路上停车上下人,公安机关交通管理部门却又错误地选取在“高速公路上拦截、检查行驶的客运车辆”,将本应该由“高速公路经营管理者”承担的责任转化为“客运车辆”承担责任。同时,也掩盖了其本身不适应新形势下交通管理工作的核心问题!“违法实施处罚”是执法者践踏法律,是依法行政幌子下的司法腐败!直接侵害了纳税人的合法权益!
四、公安机关交通管理部门的应对
公安机关交通管理部门必须改变现行的执法模式,在依法行政的前提下,管理好交通。
1、依法履行“监督高速公路经营管理者依法履行职责”是根本
在高速公路出入口以外的地方出现客车上下人的需求,首先必备的前提条件是:具有方便行人出入高速公路的陈旧性“出入口”。而这样的“出入口”在行人经常活动的地点,到处都是。
《收费公路管理条例》(中华人民共和国国务院令第417号发布,2004年11月1日施行)第二十六条规定“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范,对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护,保证收费公路处于良好的技术状态,为通行车辆及人员提供优质服务”。第五十条规定“违反本条例的规定,有下列情形之一的,由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权,责令改正,并根据情节轻重,处5万元以上20万元以下的罚款:…(二)未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的…”。
发现高速公路经营管理者“未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护”的行为时,高速公路公安机关交通管理部门可以按照《中华人民共和国道路交通安全法》第二十九条第二款“公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段,或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的,应当及时向当地人民政府报告,并提出防范交通事故、消除隐患的建议,当地人民政府应当及时作出处理决定”的规定,向当地人民政府提出“消除隐患的建议”,由“当地人民政府及时作出处理决定”,消除高速公路道路设施不够完善造成的隐患。对于收费公路经营管理者拒绝履行职责的行为,报请“国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门”由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权,责令改正,并根据情节轻重,处5万元以上20万元以下的罚款。
2、对行人加强管理是出路
如果高速公路上没有行人,如果高速公路上的行人没有乘车需求,高速公路上乘客没有下车需求,那么,客车违法上人的现象将不存在。
如果管理的力度致使乘客不敢在出口以外的地方下车,那么,客车下人的现象将不存在。
所以,治理高速公路上客车上下人的根本出路在对行人的管理。
3、对行人加强管理的可行性
(1)法律禁止行人上高速公路
《道路交通安全法》第六十七条规定“行人…不得进入高速公路…”。