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效忠“规则”/周倍良

时间:2024-07-03 19:54:21 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8869
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效忠“规则”
(周倍良,清华大学法学院)
法律解释的过程就是一个在成文法的基础上重新构造意义的过程,立法者在创造完其作品--成文法后,他便已死去,成文法的意义只能寄附在文本中,由解释者去阐释——陈金钊
道德与法律的关系,“是西方法哲学的基本问题之一,也是长期困惑法学家们的一个热点问题。”
19世纪欧洲大陆的法典理论使得法院成为一种司法自动售货机。这种必不可少的机器已用立法或已经接受的法律原则事先准备好。一个法官惟一能做的就是把案件事实从上面放进去,并从下面取出判决——庞德

法律与道德,自由与秩序是法学上永恒的命题。法律与道德是否存在泾渭分明的楚河汉界?个人自由与公共秩序能否并行不悖?法的安定性与社会妥当性之间的张力如何调和?法院在水火不容的价值冲突之中到底应当扮演何种角色,法律的“自动售货机”抑或道学家,个人自由的捍卫者还是公众舆论的代言人?泸州遗赠纠纷案将现代法治的这种紧张关系凸显出来,学者们也仁者见仁,智者见智,得以从不同视角予以审视和思考。媒体的关注与炒作更使之招谤惹讼,沸沸扬扬,抛开“第三者”、“包二奶”等敏感的大众话题,对于我们这个正在法治之路上上下求索的转型中的社会而言,这个“公序良俗第一案”或许能给人们更多的启示——某著名法律网编者按
对于一名法律人来说,身处现今的中国,可谓是一件有趣而又苦恼的事了。我们既可以目睹法制一日千里的飞速跃进之大好形势,又可经常听闻一些“骇人听闻”的“法制”怪现状。有趣的是增长了见识,苦恼的是我们自己也迷失其中,找不到方向。 最近,在一次法律诊所的课上,与人讨论有关律师职业要求与社会道德的问题,大部分(几乎是全部)的人都认为作为一名律师应该做的是服从社会道德,甚至有人提出要将自己的被代理人(其欺骗律师隐瞒了相关事实)投诉至相关部门,使其败诉……这或许不能作为目前中国法制的一个普遍性,但它确实或多或少地反映了一些问题。这些整日接受中国法制最好教育的高才生们,在这样一个“常识性问题”上的答案,至少反映了目前中国法制的一种可怕的倾向。即在法律事实面前,更多的是“屈从于容易激动的情感,屈从于含混不清且未加规制的仁爱之心”,使自己成为“一位随意漫游、追逐他自己的美善理想的游侠”,而彻彻底底地忘记自己法律人中立、理性的要求。其结果便是导演一幕幕令“人”(法律人)苦涩乏味的“道德餐”。
发生在泸州这件遗赠纠纷案,便是这么一个新情况下涌现的新矛盾,也是这么一件颇令人回味的“道德案”。对于此案,相信稍关注时事的人,就会注意到“仁人志士”对它的热切关注。不仅各大媒体对其进行了长篇累牍的报到 ,而且学者、法律实务人士甚至普通民众都加入到了这个案件的讨论中来。各种各样的观点都有,仔细分析基本可以概括为两派:一种观点认为“本案判决是法官在法律出现明显的漏洞时,运用其自由裁量权,适用民法通则原则,依据公序良俗和法律的整体精神,解释法律、适用法律的结果。”与此相反的是,认为“将自己的一部分遗产遗赠给与自己同居的人,完全是对自己私权的处理,完全是依照法律进行的民事行为”。究竟谁的更有理,我认为是不能光比“谁的声音更大”,而要看谁更有道理。申言之,就是谁的说法更有法律依据。
法律的冲突
对于黄学宾的行为是否为遗赠行为,即以遗嘱的方式表示在其死后将其遗产的一部或者全部赠给国家、集体或者法定继承人以外的人的法律行为。我们可以从以下几方面分析:
首先看黄学宾设立遗赠的行为是否有效。根据我国《继承法》第16条第3款规定:“公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人。”这就从正面规定了我国公民有设立遗赠的权利。同时,我国法律又从反面规定遗赠设立的效力问题,如遗赠是通过设立遗嘱的方式进行的,《继承法》第19条规定:“遗嘱应当对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保持必要的遗产份额。”如果设定遗赠的遗嘱违反了这一规定,遗赠便因为违反法律无效。同时,法律也不允许遗赠人通过遗赠的手段来逃避其应当缴纳的税款和应该归还的债务,所以如果有逃避税款或者债务的情况,则遗赠也无效。在本案中,并没有存在上述的问题,黄学宾在得知自己时日不多时,出于与张学英同居生活多年的缘由,故将自己的财产部分遗赠给张学英,这符合我国《继承法》16条的规定,即公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人。同时,黄学宾并没有将自己财产的全部都给张学英,而是留了一部分给自己的结发妻子,故这里也不存在违反“应当对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保持必要的遗产份额”。所以,综合来看,黄学宾设立遗赠的行为有效。
其次,再来看黄学宾设定遗赠的形式——遗嘱的有效性。因为遗赠是通过遗嘱设定的,则遗嘱的有效是遗赠有效的一个必要的前提。按照我国《继承法》第22条的规定,遗嘱的有效要件为:立遗嘱人具有遗嘱能力;遗嘱必须是遗嘱人的真实意思表示;遗嘱不得取消缺乏劳动能力又无生活来源的法定继承人必要的继承份额;遗嘱处分的财产是遗嘱人自己的财产;遗嘱的内容合法;遗嘱的形式有效。根据上述的有效要件,我们一一对应考察案件的情况:
本案中,黄学宾是一个完全民事行为能力人,同时其设定遗嘱的时候并没有发生昏迷等情况,因此遗嘱人应该有遗嘱能力。同时遗嘱也的确是遗嘱人自己的真实意思表示,不存在受欺骗、胁迫或者伪造、篡改、遗嘱的情况。而且案件当中没有存在取消缺乏劳动能力而无生活来源的法定继承人的情况。处分的财产在报道中也明确的表明是“自己那份财产(价值约4万元)”。遗嘱的内容没有违反法律的强行性规定。遗嘱的形式是公证遗嘱。我国《继承法》第17条第1款承认了公证遗嘱的形式:“公证遗嘱由遗嘱人经公证机关办理。”同时第20条第3款规定了公证遗嘱与其他形式设定的遗嘱的效力次序问题:“自书、代书、录音、口头遗嘱,不得撤销、变更公证遗嘱。”在本案中,黄学宾的遗嘱是通过纳溪区公证机关公正过的,因此应当具有完全的可信性。由此判断:黄学宾的遗嘱是完全有效的。
其次,我们可以考察张是否有得到遗赠的权利。我国《继承法》虽然没有直接规定受遗赠权消灭的原因,但是我们可以比照继承权丧失的原因来看待这个问题。《继承法》第7条规定:“继承人有下列行为之一的,丧失继承权:(一)故意杀害被继承人的;(二)为争夺遗产而杀害其他继承人的;(三)遗弃被继承人的,或者虐待被继承人情节严重的;(四)伪造、篡改或者销毁遗嘱,情节严重的。”但是在本案中没有发生这样的问题,则不应该剥夺张学英的受遗赠权。
由以上的种种情况表明,如果单纯的从《继承法》的角度来讲,张学英是能够得到遗赠的财产的。对于张学英诉请法院要求执行遗嘱,是应该予以支持的。
但在本案中,一审法院认为,黄学宾与张学英的关系是不正当的关系,因而黄的行为不合法。因为黄学宾的行为违反了社会公共道德,故其所立遗嘱无效。二审法院基于同样的理由驳回了张学英的上诉。
在这里,法院的理由似乎也很充足。即黄学宾和张学英两人在一方存在配偶的情况下同居,是一种违法行为,两人的行为违反了社会的公德。而我国《民法通则》第7条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,破坏国家经济计划,扰乱社会经济秩序。”作为我国民事立法的基本法,《民法通则》第7条的规定可谓是我国民事活动应该遵守的基本原则之一。应该说,民法的基本原则是统帅我国民事法律规范的指导思想,是具有普遍约束力的的法律规则。这种普遍约束力的具体表现之一就是:任何人、任何单位都应该遵循基本原则;按照基本原则从事民事活动;违反了基本原则的民事活动,当事人要承担民事责任,依法受到民事法律规范的制裁。在民事活动当中应该贯彻基本原则的精神,婚姻法和继承法作为民法之下的特别法,也应受到民法的普遍性指导,即不得违反《民法通则》的基本原则。本案中张学英要求获得遗赠的行为,既受继承法的规制,又应该受到民法的规制。因此,纳溪区法院援引了《民法通则》中的基本原则的规定,判决驳回张学英的诉讼请求。
法院的观点似乎很有道理,因为它在这里的判决获得民事活动最基本法的支持,而且主观动机也是为了维护社会道德。但须不知,在这里法院是混淆了两个概念,既本案需要判决的是张学英有没有根基黄学宾的遗嘱享有继承的权利,而不是张学英和黄学宾的关系是否道德和违法。法院在本案中,虽然为支持自己的观点,维护所谓的社会的公德,搬出了上位法基本原则的规定,并且冠冕堂皇的美其名曰“解释法律”,但仔细考量是站不住脚的。
首先,法律人的职责是什么?这是目前所有中国法律人需要回答的问题,也是本案中法官们首先需要回答的问题。有人认为是维护社会的正义。当然是如此,但关键问题是怎样维护社会正义,即用什么样的手段来维护正义。目前,我国司法界的一种倾向是维护社会的实质正义,即道德正义。他们认为这种做法不仅完全符合法律的本质,而且也是符合每一个普通民众善良而公正的心的。在本案中,泸州地区法院就是这种心态。他们判断一个案子是否有理由,首先不是看它有没有法律的依据,而是首先用自己的“善良”感情来掂量下它背后的道德因素。然后,在社会舆论和自己道德驱使下,认为张黄两人非法同居,破坏他人合法幸福婚姻,这种行为不道德,无论如何也不能得到法律上的支持。因而,他们判决本案时,完全抛弃了现行法律(《婚姻法》、《继承法》)的相关规定,而“舍近求远”找了一条似乎还说得过去的基本原则来判决案件。我们姑且先不讨论法院的这种适用法律正不正确,但就它的这种法律思维、办案风格就是应该受到否定的。司法作为社会的救济工具,最最显著的特征就在于其的“中立性”和“公正性”。它并不需要积极主动的关注每一个人的生活,而只是当发生纠纷时,就当事人的诉求在法律范围内进行合法的裁判。而且这种裁判也是建立在双方当事人在法庭中的争锋对抗上,即要求更有理、哪一方的证据更有力、哪一方的说理更充分。在这个基础上,法官将胜利判给“听起来更有理”的一方。如果将司法的正义比喻成一条居中于控、辩双方的中线,那么正义的实现就是通过双方当事人各自不断的努力而逐渐靠近这条“中间线”,离“中间线”越近,正义就得到越大程度的实现。司法的正义在这里就等同于这种对抗式的争锋,而非某各个人的主动干涉。而本案中的法官包括一部分人都认为,司法的正义要追求“真正意义”的正义,于是他们将自己的眼睛盯向案件的背后,即诉讼以外的东西。在这个基础上,认为既然张黄两人属于不正常关系,为道德不能容忍,那就应该判定其败诉。这样的观点虽然很符合善良群众正义的心,但在法律公正的角度上是极其荒谬可笑的。这就好比,在无凭无据的情况下,只要哪一方说的更感人、更有社会道德,谁就应该获得法律的认可一样。这种将法律建构在道德和个人一时的冲动上的“法制”,显然是没有理解法制,其结果导致整个法律秩序的崩塌,而社会关系的混乱。这样的“公正”其实质并不是公正。
其次,这是不是法官的一种合理的解释法律、运用法律的行为呢?根据上位法统率下位法的原则,居于民事生活统领的《民法通则》当然是各民事法律的上位原则,即各下位法均不得违反或规避《民法通则》的规定和原则。在本案中,法院适用《民通》第七条原则规范黄某的遗赠行为,似乎是合情合理。但给人的感觉的“杀鸡用了牛刀”。同时,这种法律解释是否在一般民众的合理预料范围之内呢?在司法实践中,并不否认法官具有解释法律、运用法律的权力。但这个权力是有充分的限制的。正如卡多佐法官说的那样“在无数的诉讼中,法律都是非常清楚的,法官也没有什么裁量。他们的确有权在空白之处立法,但那里常常没有空白。如果我们只是盯着那些荒芜地带,而不愿看一看那些早已播种且硕果累累的土地,那么我们就会有一个错误的全景图。”从这句话,我们可以看到即使是作为英美法系的法官们解释、创造法律也是一件多么困难、危险的事。它要本身合法,它又需要合情合理。综合起来,要对现行法律作出“独特”的解释,至少需要符合这几个条件:一是,存在法律适用的漏洞,即没有现行的法律适用要判决的案件。比如说1889年著名的Riggs v. Palmer 案就是一个例子。在一起涉及遗嘱继承的案件——遗嘱继承人杀害了被继承人,他是否仍然可以合法继承遗产?当时的法律中并无任何明确的禁止或限制,缺少作出否定性判决的形式推理的必要前提。然而,法官通过论理解释和实质推理认为,允许其继承遗产不符合法律的精神和立法者的意图,因为任何人都不应从其犯罪行为中获益,否则就失去了法律的公正性。由此案产生了一个新的法律规则:杀害被继承人的人应当被剥夺继承权,此后,这一规则为世界各国的继承法所确认。二是,对法律的解释必须合情合理,不超出一般民众对此的合理预料。如果一项解释的作出给人的感觉有如天外来客,很显然这种解释违背了法制精神,是失败的。
结合上述要求,我们再来看看,法院适用法律上是否合情合理。首先,本案中,并不存在法律漏洞的问题。或许有些人认为,针对黄张两人不道德的行为,法律并没有就该行为规定相应规定,即一方配偶将财产遗赠给“第三者”是否非法。我认为这完全是“门外汉”的说法,前面已经论述,法律所要规范的并不是道德。道德范围的自然应属于社会道德去规范。本案中,黄学宾将自己的财产遗赠给“第三者”,完全是自己的权利,法律对此并没有什么限制。并且公民法律规定公民“可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人”,其本身的目的就是最大限度的保护当事人的权利自由。又对于一个遗嘱是否有效、遗赠行为是否合法,我国《继承法》都是有相关的规定的,这在前面的论述中也论证了黄某的行为不违法。故认为本案存在法律漏洞问题,而需要法官解释、运用法律的观点站不住脚。其次,法院是一个普通的遗产纠纷案中,搬出《民法通则》第七条基本原则的规定,多少给人突然和意外的感觉。因为,就本案而言,只是一个标的几万元、案情简单清楚的普通诉讼案,又中国作为大陆法系国家,其法官并不经常解释法律,而现在,面对这样一个普通案件,法官们突然抛出一个创意,让人史料不及,超出了人们的合理预想范围。又我国《继承法》对此问题作有明确的规定,法官们弃而不用,而搬出上位法中的一项抽象原则,好比“杀鸡用牛刀”。人们不禁要问是不是所有的判决中,都会如此运用法律呢?如果真是这样的话,真是令人“刺激”。最后,根据特别法优于普通法的原则。一个问题,在特别法和普通法都同时适用时,很显然应该适用特别法的规定。在本案中,既然是一个普通的继承案件,《继承法》又有明确的规定,为什么不适用其规定,而要舍近求远搬出民法的一个基本原则呢?这显然是不合理和违反常规的。
综上,我们认为:依照法律应当确定黄某的遗嘱合法有效,就应该尊重并维护黄某对自己财产所作的处分;张学英既然没有被法律排除在可以接受遗赠的人之外,其受遗赠权就应该得到尊重,其对自己法律权利的主张就应该得到法律的支持和维护。毫无疑问,张某和黄某的行为即使是不道德的,也不影响其获得法律上的支持。法官不应该“变通明确的法律标准以求赢得当事人所在的社会或社区的好评”,他负有维护法律尊严和民众法律信仰的神圣职责和使命。
社会正义?
对于本案,或许有的人会拍手称快,因为他们认为是所谓的“社会正义”获胜了。并且,他们还可以摆出一个颇令人下“信服”的观点:我们可是维护了社会正义哟!根据这种观点,意味着遵守司法正义就难以达到社会正义。果真如此的话,这种所谓的社会正义又是何种的正义呢?如果一种不能拿到法律层面上检阅的正义,又谈何其正义呢?这显然是一种悖论。
首先,无论何种正义,其最终的价值应该是一致的,不存在分离的正义。也就是说所谓的司法正义与社会正义在本质上是一致的。司法正义的实现意即社会正义的实现。所谓的社会正义,我们可以理解为一种实质正义,即真实意义上的正义。这种正义可谓是社会成员对社会生活的一种最基本的希望和信仰。即希望社会“人人平等、其乐融融”,这种正义观在大多数时候只是一种美好的愿望,在实际生活中,不现实往往也难以实现(至少是目前来讲)。而司法正义,其基石建构在法律的框架之上,因而是一种制度的正义,或者说是形式的正义。或许有人认为这种正义有点“不绝对”,但恰恰相反,这种正义才是现实而合理的正义。即人们制定出法律,而对于一切人都适用。任何纠纷的解决,都应遵循这个制度规定的约束。这种形式意义上的正义,其基点是形式上的公平而非某个个案。实践证明,只有司法上的正义才能达到所谓的社会正义,任何将两者对立起来的行为,最终证明都是违反正义和公平。我们试想,一个社会不是法律来维护它的公平正义,那还是谁?一个社会所谓的其他方式的正义,是真正的正义吗?对于一个公平而正义的结果而言,其最起码的是需要手段的合法和最终结果的正义。具体到本案,法院抛弃相对应法律规范,而选择所谓的解释法律,其实质上是违法操作。法院为了迎合所谓的“热烈掌声”,没有严格依法裁判,而是尝试违反法律推理的逻辑顺序和司法的一些确定原则,凭良心偏好判案。很明显,即使所谓的最终结果是正义的话,它的实现是通过违反司法正义的手段来达到的。这就像通过“刑讯逼供”而获得证据一样,很显然“毒树之果”应予以排除。所以这种建构在非正义基础上的“正义”不能成为正义。再有,这种正义的最终结果侵犯了他人的合法权益,根据“不得滥用权利”的原则,我们也不得承认这种正义。
其次,我认为本案中,不能称为司法正义与社会正义的冲突。只能说是两种利益相互冲突时,法院或者说是社会的选择倾向。首先,如前面所述,原告张学英在本案中并不是所谓的“无风起浪”,她拥有法律支持的权利,即获得黄某遗产的继承。这是一种法律的权利。而黄某的妻子,不仅有其基于法定关系上对财产的继承的权利,而且有着与黄某婚姻上关系。这一关系使得其与张学英的冲突不仅仅是死者配偶与“第三者”之间的冲突,而且更是社会道德与“不道德”之间的冲突。在这种利益的抗衡中,基于社会道德的强大声音,原告的利益从一开始就遭到了忽视甚至是否定。人们都习惯的思考“一个第三者怎么能够抢遗产呢”?于是,法律、司法全部迁就于社会道德,而置合法权利人于不顾。最后,以牺牲一种权益而成全另一方而告终,并灌之以“社会正义”的胜利标签。
最后,剥夺原告张学英的权利,实质也是不公正。我们被世俗和舆论的强大声音所湮没,而盲目的同情原配的“苦大仇深”,却忘记了张学英的付出与艰辛。遗产纠纷只是一个结局,但整个事件远非如此。黄学宾为什么会与自己的妻子分离,就是因为两者之间存在矛盾,我们可以想象是丁一没有尽到一名妻子的义务,而这种感觉,黄学宾正好从张学英那里找寻到了。同样,我们不能否认黄学宾和张学英之间存在真正的爱情。两人基于爱情,生活在一起,相互照顾,而不是基于分到遗产之类。又2000底,在得知黄学宾身患肝癌时,张学英一直陪在身边照顾,并且拿出了积蓄1万元给黄治病。相反其原配丁一只是偶尽照顾之责,并且还经常与黄某争吵。黄某在弥留之际,合法有效地将自己地遗产分给张学英,并不异常。其一基于两人之间地感情,两人在一起生活了将近4年。其二基于张学英对其照顾和护理,而予以感激。黄学宾将自己的遗产分给张学英正是基于上述理由,现在法院不理会遗嘱人的意愿,而窜改其意思,不仅是不尊重遗嘱人的意思,也是侵犯权利人的权利。
法律外的干涉
正如前面所述,这本是一件普普通通、案情简单的遗产纠纷案,但正是外界予以其格外的关注,才使得其呈现出特别性。不仅法官们表现出了少有的认真、负责态度,而且作出了极其富有创意的判决结果,这在以前的司法现状中是不多见的。同时,媒体的关注与炒作更使之招谤惹讼,沸沸扬扬,不仅牵引出“第三者”、“包二奶”等敏感的大众话题,而且还灌之以“公序良俗第一案”的头衔。在这样全国关注的氛围下,泸州地区的法官当然是倍感荣幸、兴奋异常,就像一位明不见经传的小角色突然一下被推到了与世界拳王争霸的擂台上。在炫目的灯光下,在疯狂的观众注视下,昏招频出,完全成为任人摆布的“木偶”。本案中,“媒体的镁光灯”、“群众热烈的掌声”、“法学家的评论”都成了法官们作出一个“好”判决的“牵引力”。人们都期待着这场事关社会道德与“非道德”的争锋到底是谁获胜。法院最终的判决证明,我们的法官是“顺从民意的”。
如果要论述法律与道德之间的关系,我想这个问题是一个三天三夜也讲不完的话题。西方法学家提出,法律和道德的关系不是法哲学的局部问题,而是贯穿于整个法哲学的全局问题。从探讨法律的性质和特征,法律的渊源,一直到法律的推理,法律的效力和实现,无不涉及到法律和道德的关系。从历史发展的角度,道德和法律从一开始是不区分的,无论是中国古代“引经入律”、“春秋断狱”,还是欧洲中世纪的教会法,道德判断是法律的重要内容,法律和道德两者是无法区分的。随着历史的发展,人们逐渐将道德与法律区分开来。约翰•奥斯丁就强调指出:必须从法律的适用和执行中排出伦理价值判断和道德推理。美国著名的大法官霍姆斯也认为,“如果能够把所有具有道德含义的字词从法律中全部消除”,那么对于解释现行的实在法来讲,就很可能是有助益的。当然,道德也是影响着法律的发展。如道德原则和公序良俗原则的引入。在审判实践中,在某些不公平竞争案件当中,一些国家的法院和立法机构做出了一些改革,如美国最高法院宣判一家著名新闻收集机构有罪,因为该机构非法盗用了一个竞争者的新闻。
但我还是反对那种将道德与法律混作一团,认为道德可作为法律的补充调剂人们生活。
首先,法律与道德的规制对象和调节手段不同,也即两者属于不同的领域。法律是强制性的,人们不得不服从,但它给人以确定的预期,人们借助它来确定自己的行为模式,并预期相应的后果,从而形成相应的社会生活秩序。道德则是富有弹性的,它不具有相应的国家强制力来加以保证,它只能依靠人的自律、社会舆论等不具备强制性特征的力量来加以监督和保证实施。它不能给人提供可靠的预期,只是一种软性约束,只能靠人们的自觉去实施,靠一些社会性的监督机制去督促实施。二者各自的特点决定,在一个国家促成秩序的形成方面,其功能是各不相同的。
其次,法律的公正在于形式公正和司法公正,道德的介入会影响这种公正,其结果是导致不公正和违反法制的精神。在前面已经论述,司法的公正与所谓的道德公正属于两个不同的概念。在法律中牵强地掺杂进道德因素,其结果是对法制地破坏。道德的判断不应肆意地侵入司法的领域,去干扰正常司法秩序的形成和推进。道德的作用更应该隐藏到幕后去发挥它的能量,而不应该有意识地挤到前台,去不适当地发挥自己的影响和作用。道德必须遵守它自己作用的边界,才能真正发挥道德的调整效用,其任性超越边界地张扬,反倒有损于它真正的效用。在这里,我们所指的准确界定道德和法律作用的区分主要是在司法领域。应该说,在道德调整和法律调整的范围发生冲突之前,立法应该已经将二者的调整范围予以明确的区分和界定。在司法过程中,应该严格依法办事,法律没有具体规定的,再依习惯、道德等其它规则加以处理。因为道德标准的阐释,通常要比大多数法律规则的阐释更笼统,更不准确。频频“诉诸道德原则,会削减法律设定的权利和扩大法律限定的义务,因为道德原则的范围极为模糊,使得公民们不能够或难以估量它们的影响,并据此调整自己的行为。”因此,我们需要限定道德作用的边界。在司法过程中惟有确立法律规则的至上,才能确立民众对法律的信仰。
再次,我国目前还出于法制转型阶段,法治尚未完全确立。这个时候,更需要的是我们严格遵循法律的规定,而非法外造法。否则的话,便将导致“有法不能依、执法不严、违法不能究”的局面。在中国,情与法的冲突更是比比皆是,“中国人似乎也有一种理解法律必得牵涉上情理的特殊情愫。”人们往往将该争论上升到是人治还是法治的高度去加以认识。但我们认为,尽管古老中国文化的沉厚积淀使道德的力量在纠纷解决中往往显示出了巨大的影响,而且民众的情绪也往往与道德的宣示联系得十分紧密,但在我们所开始的前无古人、后待来者的伟大改革事业中,在这样的一个大发展、大变革、大转折的特殊时期,我们要努力实现的是确立民众对法律的信仰,要依法治国,就要确立法律应有的尊严和威信,就要依靠法律去整理和理顺社会。所以,对纠纷的调整和解决就必须让位于法律的支配,给法律以广阔的空间和舞台,促成法律统治地位的确立。从另一个角度来看,在中国,民众更痛恨和无奈的是不严格依法办事,还是执法必严、违法必纠地严格依法办事?答案恐怕是不言自明的。现在,民众更为痛恨的是执法和司法的腐败与不公,更为憎恨行政和司法的各种法外行为。他们希望国家能够严格依法办事,更希望国家能够给他们的计划和行为的安排以确定的预期,而为了达致这样目标的实现,他们宁愿付出一些局部的、个案公平的牺牲。他们从不会——至少在目前和可预见的将来——将公平的希望寄托在执法、司法官员所谓善良的良心上,依靠官员的良心去建立他们的预期。他们更希冀的是有一面法律的镜子,在这扇镜子面前,大家都是平等的,各自可以不断地反省和调整自己的行为,以便在可预期的范围之内去安排他们的行为。
因此,我们认为,泸州遗赠案的判决结果所表现出来的就是,道德不适当地僭越了其调整范围的边界,在法有明确规定的情况下,取代了法律,直接以道德的标准推翻了合法法律行为的效力,以道德的宣判替代了法律的宣判,这在建立法治国的今日之中国,是令人难以接受和认同的。“承认法官有权利和义务按照习惯性道德影响法律,远远不是要毁灭所有的规则,并在每个个案中以个人的正义感、以善良人的评断来作为替代,那种做法也许会导致一种仁爱的专政,如果这些法官都是些仁爱者的话;但是这就将会导致法律约束的终结。”
当然,我们也认为法律的拘束也并不是绝对的。当司法判决存在严重错误时,或法律存在漏洞时,道德是可以发挥其规制作用。但这种适用应是在严格的限制下进行的。比如刘涌案件,在面对辽宁省高院错误判决的时候,社会舆论和道德发挥作用,最终还社会以正义。比如1889年著名的Riggs v. Palmer 案。遗嘱继承人杀害了被继承人,他是否仍然可以合法继承遗产?当时的法律中并无任何明确的禁止或限制。法官通过伦理解释和社会道德观念,认为其继承遗产不符合法律的精神和立法者的意图。由此案产生了一个新的法律规则:杀害被继承人的人应当被剥夺继承权。
最后,一些人可能反对我这种严格适用法律的观点,认为“如果法律和道德发生了冲突,则只能是一声叹息,说一句这是法律的规定。主张这种观点的人自认为是在维护法律的权威,在审判时只能够适用法律,不能够考虑到其他的因素。但殊不知他们的这种做法恰恰是损害了法律的权威。”但我想说的是,法律人的最大原则就是对规则效忠。除此以外别无其他,因为任何试图调节所谓的正义的尝试,实践证明都是对法制的破坏。我们不能期望一个建构在人的道德之上的法制是真正的法制。我们认为制度的完善与公平才是真正的正义。


淄博市水土保持若干规定

山东省淄博市人大常委会


淄博市水土保持若干规定
淄博市人大常委会


(1995年9月19日山东省淄博市第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过 1995年10月12日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准 1995年12月1日起施行)


第一条 为加强水土保持监督管理,保护和合理利用水土资源,防治水土流失,改善生态环境,根据《中华人民共和国水土保持法》等有关法律法规,结合本市实际,制定本规定。
第二条 在本市行政区域内所有从事自然资源开发、生产建设和其他可能造成水土流失活动的单位和个人,必须遵守本规定。
第三条 水土保持工作实行预防为主,全面规划,综合防治,因地制宜,加强管理,注重效益的方针。
水土保持监督管理实行统一管理,分级负责,专业执法与群众监督相结合的制度。
第四条 市、区(县)水行政主管部门负责本辖区内的水土保持监督管理工作。其主要职责是:
(一)宣传、贯彻、执行水土保持法律、法规;
(二)保护、管理水土保持设施;
(三)审批并监督实施水土保持方案;
(四)对从事生产建设、资源开发的单位和个人进行监督检查;
(五)调解水土流失防治纠纷;
(六)收缴和管理水土流失防治费、水土保持设施补偿费;
(七)实施水土流失动态监测和预报;
(八)法律、法规规定的其他职责。
水行政主管部门所属的水土保持监督管理机构,负责水土保持的日常监督管理和行政执法工作。
乡(镇)的水土保持监督管理工作,由乡(镇)人民政府负责。日常工作由乡(镇)水利(水保和水产)站负责。
第五条 计划、土地、矿产、林业、农业、环保、城建等部门,按照各自的职责分工,协同水行政主管部门做好水土保持监督管理工作。
第六条 对在防治水土流失工作中成绩显著的单位和个人,由人民政府给予表彰和奖励。
第七条 禁止任何单位和个人在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物,其具体范围由区(县)人政府划定,树立明显标志并公告。
第八条 开垦禁止开垦坡度以下、五度以上荒坡地,必须提出申请并附防治水土流失措施,报区(县)水行政主管部门审查批准。
第九条 水土流失重点防治区分为重点预防保护区、重点监督区和重点治理区。
下列区域为水土流失重点预防保护区:
(一)太河水库上游特级水源保护区;
(二)鲁山预防保护区;
(三)原山预防保护区;
(四)萌山水库上游预防保护区。
下列区域为水土流失重点监督区:
(一)孝妇河流域工矿监督区;
(二)淄河流域工矿监督区;
(三)沂河流域工矿监督区。
下列区域为水土流失重点治理区:
(一)孝妇河中上游治理区;
(二)沂源田庄水库上游治理区;
(三)螳螂河流域治理区;
(四)白马河流域治理区。
重点防治区的具体范围由水行政主管部门划定,报同级人民政府批准并公告。
在水土流失重点防治区域内禁止放牧牛羊。
第十条 在水土流失区域内修建铁路、公路、水工程,开办矿山、电力、建材和其他大中型工业企业的,在建设项目环境影响报告书中,必须有水行政主管部门批准的水土保持方案。
开办乡镇集体矿山企业和个人采矿的,必须有区(县)以上水行政主管部门批准的水土保持方案报告表,方可申请办理有关采矿批准手续。
第十一条 在林区采伐林木的,采伐方案中必须有水土保持措施,水土保持措施由水行政主管部门和林业行政主管部门监督实施。
第十二条 建设项目中的水土保持设施,必须与主体工程同时设计,同时施工,同时投产使用。
建设项目竣工后,建设单位应提交《水土保持设施竣工报告》,经区(县)以上水行政主管部门验收合格,核发《水土保持设施验收合格证》后,方可投产使用。
第十三条 市、区(县)水行政主管部门和乡(镇)人民政府应当加强对水土保持设施的管理和保护。
水土保持设施及保护范围包括:
(一)梯田、地堰(埂)、截流沟、排水沟、沟头防护、蓄水池、水窖、跌水等构筑物;
(二)淤地坝、拦渣坝、尾矿坝、塘坝、谷坊、水平阶、鱼鳞坑、护堤、河滩造地、水土保持专用道路、排洪桥涵、围山渠等工程及安全保护范围;
(三)水土保持林、植被及苗圃、果园、植被埂等植物设施;
(四)水土保持监测网点和科研试验、示范的场地设施及安全防护范围;
(五)其他水土保持设施。
第十四条 市、区(县)、乡(镇)人民政府应当将水土保持规划纳入国民经济和社会发展计划,并安排专项资金,组织实施。
水土保持专项资金的主要来源:
(一)小型农田水利建设补助费的10%至20%;
(二)水资源费的3%至5%;
(三)扶贫资金、以工代赈资金、农业发展基金按规定用于水土保持的部分;
(四)省、市、区(县)、乡(镇)财政用于水土保持的其他专项经费;
(五)依法收取的水土流失防治费、水土保持设施补偿费;
(六)其他用于水土保持的经费。
水土保持专项资金要专款专用,禁止任何单位和个人截留、挪用,并接受同级财政、审计部门的监督。
第十五条 因生产和建设造成水土流失的单位和个人,应当按照水行政主管部门审批的水土保持方案进行治理。因技术等原因无力自行治理的,按照水行政主管部门批准的水土保持方案的预算交纳水土流失防治费,由水行政主管部门组织治理。

第十六条 对从事流动性、季节性、临时性自然资源开发和生产建设活动造成地貌破坏或者水土流失的单位和个人,按省有关规定交纳水土流失防治费。
第十七条 任何单位和个人不得损坏或者侵占水土保持设施、试验场地、林草植被以及其他治理成果。因生产和建设活动确需损坏或者占用的,必须由土地管理部门会同水行政主管部门批准,并按省有关规定交纳水土保持设施补偿费。
第十八条 凡应当交纳水土流失防治费和水土保持设施补偿费的单位和个人,在接到水行政主管部门的交款通知后,必须在十五日内办理完交款手续。逾期不办的,每逾期一日加收应交款额5‰的滞纳金。
第十九条 水土保持监督检查人员,有权对本辖区内的水土流失及其防治情况进行现场检查。进行监督检查时,应当出示区(县)以上人民政府颁发的水土保持监督检查证件。被检查的单位和个人必须如实报告情况,提供必要的工作条件。
第二十条 违反水土保持法律、法规和本规定,造成水土流失的,水行政主管部门应当及时向当事人送达《责令停止水土保持违法行为通知书》。
当事人在接到《责令停止水土保持违法行为通知书》后,应当立即停止违法行为。
第二十一条 水行政主管部门在发出《责令停止水土保持违法行为通知书》七日内,必须提出处理意见。
需要立案查处的,按以下程序处理:
(一)立案并填写《水土保持违法案件立案呈批表》;
(二)调查取证,应当由两名以上水土保持监督检查人员参加;
(三)对违法事实清楚、证据确凿的,作出《水土保持违法案件行政处罚决定书》,送达当事人;
(四)行政处罚执行完毕,填写结案报告书。
第二十二条 水土保持违法案件,应当从立案之日起30日内结案。因特殊情况不能结案的,一次性延长办案期限最多不超过10日。
第二十三条 违反本规定有下列行为之一的,由水行政主管部门责令其停止违法行为,采取补救措施,可以并处罚款:

(一)非法开垦陡坡地的,按每平方米1元至2元罚款;
(二)擅自开垦荒坡地的,按每平方米0.5元至1元罚款;
(三)在林区采伐林木,不采取水土保持措施的,按造成水土流失的面积,每平方米2元至5元罚款。
第二十四条 违反本规定第十二条规定,水土保持设施未经水行政主管部门验收或者验收不合格而强行投入使用的,由水行政主管部门责令其采取补救措施;并由其主管部门或者同级人民政府对建设项目负责人给予行政处分。
第二十五条 违反本规定第十五条、第十六条规定,对建设和生产过程中造成的水土流失既不自行治理、又不交纳防治费的,由水行政主管部门责令限期治理或者补交防治费,经同级人民政府决定,可以视情节和水土破坏程度,责令停业治理,并处1000元以上20000元以下罚
款。
第二十六条 水行政主管部门执行罚款和收取水土流失防治费、水土保持设施补偿费时,必须使用市财政部门统一印制的票据。罚款上交同级财政。
第二十七条 当事人对水行政主管部门处罚决定不服的,可以依据有关法律、法规的规定申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第二十八条 拒绝、阻碍水土保持监督检查人员依法执行公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十九条 水土保持监督检查人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十条 本规定自1995年12月1日起施行。



1995年10月12日

关于印发国家发展改革委、司法部、中央政法委领导同志在全国完善律师收费制度电视电话会议上讲话的通知

国家发展和改革委员会办公厅 司法部办公厅 中央政法委办公室


发改办价格[2006]1306号


关于印发国家发展改革委、司法部、中央政法委领导同志在全国完善律师收费制度电视电话会议上讲话的通知






各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局;司法厅(局);政法委:
6月2日,国家发展改革委、司法部、监察部、中央政法委和中宣部联合召开全国完善律师收费制度电视电话会议,国家发展改革委副主任毕井泉同志、司法部副部长赵大程同志和中央政法委副秘书长陈冀平同志分别就中央司法体制和工作机制改革的重要意义和完善律师收费制度的主要内容做了深刻阐述,对下一步贯彻、落实和宣传《律师服务收费管理办法》的工作安排提出了明确要求。现将毕井泉同志、赵大程同志和陈冀平同志的讲话稿转发给你们,请认真学习,做好贯彻落实工作。


附件:一、毕井泉同志讲话
二、赵大程同志讲话
三、陈冀平同志讲话


国家发展改革委办公厅

司法部办公厅

中央政法委办公室
二〇〇六年六月二十三日



附件一:
在全国完善律师收费制度
电视电话会议上的讲话
国家发展改革委副主任 毕井泉
(2006年6月2日)
同志们:
推进司法体制改革是贯彻党的十六大精神,落实依法治国基本方略的重大举措,对于加强党的执政能力建设,保障社会公平正义和建设社会主义和谐社会具有十分重要的意义。去年以来,在党中央、国务院的领导下,中央司法体制和工作机制改革的各项工作全面展开,已经取得了初步成效。完善律师收费制度是中央司法体制和工作机制改革的重要内容之一。在中央政法委的组织协调下,国家发展改革委、司法部联合制定的《律师服务收费管理办法》已于4月13日发布,今年12月1日实施。下面,我就贯彻《办法》,完善律师收费制度的有关问题谈几点意见。
一、充分认识完善律师收费制度的重要意义
我国现行的律师收费管理制度是改革开放以后逐步建立起来的。1991年、1997年和2000年,国务院有关部门多次对律师收费做出规定,多数省、自治区、直辖市结合本地情况制定了律师服务收费的管理办法,对于规范律师收费行为、促进律师业健康发展起到积极作用。但是,随着我国经济的快速发展,原来的一些规定已经不能完全适应新形势的要求,律师收费管理上还存在一些矛盾和问题。一是收费不透明,收费行为不规范。二是律师收费管理滞后,一些新的律师收费没有纳入政府监管范围。三是律师收费争议解决机制不健全,律师事务所与委托人因收费发生争议时无章可循。四是一些地方对律师收费缺乏监督检查,律师服务乱收费、多收费现象比较严重。党中央决定把完善律师收费制度纳入中央司法体制和工作机制改革的范围是非常必要和及时的。
(一)完善律师收费制度是中央司法体制和工作机制改革的重要内容。律师收费制度是我国律师制度和司法制度的重要组成部分。完善律师收费制度是我国司法体制和工作机制改革的重要内容。2005年,全国已有律师事务所1.2万家,执业律师12万人,律师服务收费总额达到156亿元。律师收费制度为律师制度的实施提供了牢固的经济基础,对律师业的迅速发展发挥了重要的促进作用。但是,不规范的收费行为也会增加群众的经济负担,甚至破坏司法公正。为了保障我国律师业的健康发展,必须及时改革和完善律师收费制度。
(二)完善律师收费制度是维护人民群众合法权益的重要保障。随着依法治国进程的逐步推进,律师服务作为现代服务业的重要组成部分,已经进入经济建设和社会发展的各个领域,成为人民群众维护和争取合法权益所不可或缺的重要工具。由于律师在提供法律服务过程中,委托人与律师双方信息不对称,委托人处于相对弱势地位,国家必须加强对律师服务收费的监管。《办法》全面规范律师服务收费行为,引导和支持律师面向基层,面向低收入群体提供法律服务,有利于维护人民群众特别是低收入群体的合法权益。
(三)完善律师收费制度是促进律师业健康发展的必然要求。依法执业、诚信执业是律师服务业发展的生命线,良好的信誉是律师服务业发展的基础。规范有序的律师收费制度则是引导和促进律师正确履行职责的重要保障。当前,少数律师服务意识淡漠,片面追求经济利益,商业化倾向日趋严重,不仅直接损害了委托人的合法权益,也严重影响了律师行业形象,影响了律师业服务水平的提高。完善律师收费制度,规范律师收费行为,不仅是维护群众合法权益的重要保证,也是加强律师队伍建设,保障律师业健康发展的必然要求。
二、全面把握完善律师收费制度的主要内容
为适应新形势下律师业健康发展的需要,这次颁布的《办法》对过去的律师收费管理规定进行了改革和完善,主要内容是:
(一)明确律师服务收费的便民利民原则。坚持便民利民原则,保障群众得到基本的律师服务,是我们制定《办法》的出发点。《办法》要求律师事务所应当便民利民,加强内部管理,降低服务成本,为委托人提供方便优质的法律服务;要求各地在制定律师服务收费标准时,必须考虑群众的承受能力,广泛听取社会各方面意见,要求律师事务所要严格履行法律援助义务,对经济确有困难、但不符合法律援助范围的公民,可以减收或免收律师服务费。
(二)调整政府定价范围和定价权限。为适应现阶段律师服务业发展的要求,适当调整了律师服务收费的定价范围和定价权限。一是扩大实行市场调节价的范围。适应社会主义市场经济发展和律师业发展的现状,这次制定的《办法》适当扩大了市场调节价的范围。二是对部分律师收费继续实行政府监督。为了保护人民群众的基本权益和国家利益,对代理民事、行政、刑事诉讼案件和代理各类诉讼案件的申诉等收费标准,以及代理国家赔偿案件,继续实行政府指导价管理形式,进行必要的监督。三是下放律师服务收费定价权限。考虑到各地经济发展水平、律师业发展状况存在很大差异,制定全国统一的律师收费标准在操作上比较困难,也难以反映和适应各地的实际情况,《办法》规定律师服务政府指导价的基准价和浮动幅度由各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级司法行政部门制定。
(三)严格规范律师收费环节和收费程序。为提高收费透明度和规范性,《办法》对目前发生争议较多的环节和收费程序做了重点规定。一是规定律师事务所接受委托提供法律服务,应当与委托人签订收费合同或者在委托代理合同中载明收费条款,律师事务所不得单方变更收费项目或者提高收费数额。二是律师事务所需要预收异地办案差旅费的,应当向委托人提供费用概算,经协商一致后签字确认。律师事务所与委托人结算有关费用时,必须出具费用清单和有效凭证。三是律师服务费和异地办案差旅费由律师事务所统一收取,律师不得私自向委托人收取任何费用。
(四)完善律师收费争议解决机制。及时解决律师服务收费争议,对保障律师服务活动的正常开展和维护当事人利益有重要意义。解决律师收费争议,既要发挥政府有关部门的作用,也要充分发挥律师行业协会的自律作用。律师服务收费发生争议时,律师事务所应当与委托人协商解决。协商不成的,可以提请律师事务所所在地的律师协会,以及司法行政部门和价格主管部门调解处理。公民、法人和其他组织认为律师事务所或律师存在价格违法行为的,可以向价格主管部门、司法行政部门以及律师协会举报或投诉。此外,从有利于建立律师服务收费争议解决的长效机制出发,司法部还委托全国律协制定专门的收费争议解决规则,将另行颁布。
(五)加强对律师收费的监督检查。《办法》针对律师服务收费的特点,依法明确了各有关部门对律师服务收费各类违法行为相应的监督检查责任。对不按规定公示律师服务收费管理办法和收费标准,超出政府指导价范围或幅度收费,分解收费项目重复收费,扩大收费范围变相提高收费标准等行为,由价格主管部门依法实施行政处罚;对不是通过律师事务所统一接受委托、统一签订书面委托合同或者收费合同,对没有由律师事务所统一收费的,以及违反律师执业纪律和职业道德的,由司法行政部门依法实施行政处罚。这对于发挥价格主管部门与司法行政部门对律师收费管理的合力,提高执法效率有重要意义。
三、认真做好《办法》的贯彻落实和宣传工作
《办法》是在总结我国改革开放以来律师收费管理和司法管理的实践经验,并借鉴国外有关经验的基础上制定的,充分体现了落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。各地价格主管部门要认真学习,抓好细化和落实。
一是制定实施办法。各省级价格主管部门要会同司法行政部门按照完善律师收费制度的指导思想、基本原则和《办法》的有关规定抓紧制定实施办法。要在调查研究的基础上找准问题,从人民群众反映强烈的问题入手,有的放矢,切实解决律师收费不规范的问题。已经制定律师服务收费管理办法的地方,要对照新的办法抓紧修改;没有制定律师服务收费管理办法的地方,要借这次完善律师收费制度的机会,制定切实可行的实施办法。
二是修订收费标准。新的《办法》明确规定律师服务收费政府指导价的基准价和浮动幅度由省级政府价格主管部门会同同级司法行政部门制定,并适当调整了政府指导价的范围。在制定具体收费标准时,应广泛听取社会各方面意见,充分考虑当地经济发展水平、社会承受能力和律师业的长远发展。律师服务收费的总体水平不得提高。严禁借修订实施办法和收费标准之机提高收费标准。对人民群众反映强烈的过高收费标准,要坚决降下来。过去由地、市级政府价格主管部门制定收费标准的,要收到省一级制定;省级政府价格主管部门没有制定收费标准的,要抓紧制定收费标准。
三是健全管理制度。各地要在修改和制定律师收费管理实施办法的同时,抓紧制定有关工作制度。同时要指导律师事务所加强内部管理,制定按照规定的收费环节、收费程序和收费标准收费的内部管理制度,在源头上杜绝乱收费。律师行业协会也要完善相关规章制度,严格行业自律。
四是加强价格监督。按照全国人大常委会的要求,将在适当时候由国家发展改革委牵头,会同司法部和全国律协,对律师收费情况进行一次大检查,对违法违规乱收费的,要坚决依法查处。各省级及以下价格主管部门应根据本地区的实际情况,加强对律师收费的监督检查,维护委托人和律师的合法权益。
五是广泛开展宣传。要与宣传部门密切配合,组织好有关宣传工作。要通过各种新闻媒体加强对完善律师收费制度重要性和主要内容的宣传,让广大群众了解这个《办法》,让广大律师熟知并严格执行这个《办法》,充分发挥社会舆论对完善律师收费制度的推动作用和对律师收费行为的监督作用。
六是切实加强领导。各级政府价格主管部门要在当地党委政府的领导下,按照中央关于司法体制和工作机制改革的统一部署,统一思想、明确责任,增强紧迫感和责任心,提高自觉性和主动性,把完善律师收费制度摆到价格工作重要位置上来,做到思想认识到位、组织领导到位和工作落实到位。要切实加强与司法行政部门及有关部门的沟通和配合,认真履行职责,共同努力,形成优势互补的工作格局,推进完善律师收费制度工作的顺利进行。
同志们,今年是“十一五”规划的开局之年,也是中央司法体制和工作机制改革大力推进的一年,我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,不折不扣地落实好中央关于司法体制和工作机制改革的精神,努力做好完善律师收费制度的各项工作,为构建社会主义和谐社会做出贡献。

附件二:
在全国完善律师收费制度
电视电话会议上的讲话
司法部副部长 赵大程
(2006年6月2日)
同志们:
今天,国家发展改革委、司法部、监察部、中央政法委和中宣部共同召开全国完善律师收费制度电视电话会议,这充分体现了党中央、国务院各有关部门对律师工作的重视、关心和支持。在此,请允许我代表司法部对中央和地方各有关部门领导同志出席这次会议表示衷心的感谢!
完善律师收费制度,是国家价格主管部门和司法行政部门认真贯彻落实胡锦涛总书记等中央领导同志关于律师工作的重要指示精神,加强律师制度改革,推进律师事业发展的重要措施。党中央、国务院高度重视律师收费制度改革工作,把完善律师收费制度列入了中央司法体制和工作机制改革的工作部署。在中央领导同志的直接关怀和中央政法委的具体指导下,经过国家发展改革委和司法部的共同努力,《律师服务收费管理办法》已经批准发布了。刚才,国家发展改革委毕井泉副主任全面介绍了制定《办法》的背景,深刻阐述了完善律师收费制度的重大意义,对下一步的工作提出了明确的要求。过一会儿,中央政法委陈冀平副秘书长还要作重要讲话,希望大家认真贯彻落实。下面,我就司法行政机关、律师协会贯彻执行《办法》,做好完善律师收费制度的工作讲三点意见。
一、全面把握律师收费制度改革的基本精神
律师收费活动直接关系到人民群众的切身利益,关系到律师事业的健康发展。完善律师收费制度,对于贯彻落实科学发展观,促进社会主义和谐社会建设,对于改革和完善中国特色社会主义律师制度,促进我国律师事业的健康发展,具有重大的意义。广大律师和律师管理工作者要全面把握律师收费制度改革的基本精神,把律师收费制度改革的各项工作落到实处。
(一)律师收费制度改革,体现了贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。科学发展观的核心是坚持“以人为本”,促进经济、社会和人的全面发展。律师工作贯彻落实科学发展观,就是要坚持以人为本,努力为实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益提供优质高效的法律服务,依法保障人民群众的合法权益。新出台的《办法》规定,律师事务所应当坚持便民利民,加强内部管理,降低服务成本,为委托人提供方便优质的法律服务;强调制定政府指导价必须要考虑人民群众的承受能力;规定律师事务所应当公示律师服务收费管理办法和收费标准等信息,接受社会监督;规定律师事务所要严格履行法律援助义务,对经济确有困难、但不符合法律援助范围的公民,律师事务所可以减收或免收律师服务费等等,突出了解决人民群众,特别是困难群众“打官司”难、请律师难的问题,充分体现了贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的基本要求。我们要在准确领会律师收费制度改革背景的基础上,积极推动改革措施的落实,引导律师为贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会做出不懈努力。
(二)律师收费制度改革,体现了社会主义法治理念的内涵。社会主义法治理念是科学的、先进的法治理念,是社会主义法治的精髓和灵魂。它所包括的依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导等五个方面的内涵,是立法、执法、司法、守法、法律监督等法治领域的基本指导思想。律师收费制度改革,确立了“规范律师服务收费行为,维护委托人和律师的合法权益,促进律师服务业健康发展”的目标,遵循了公开公平、自愿有偿、诚实信用的原则,严格规范了风险代理、异地办案差旅费和收案程序,还明确规定了对律师收费活动的监督和对违法违纪收费行为的查处机制。这些规定使律师收费活动更加公平合理,使律师收费行为进一步法制化和规范化,并通过价格机制的调整,促使和引导律师更好地服务大局、服务社会、服务人民群众,这充分体现和反映了社会主义法治理念的基本内涵和要求。我们要从贯彻社会主义法治理念的高度,引导律师在执业过程和收费活动中坚持服务为民,坚持对法律负责、对当事人负责、对社会负责、对职业操守负责,维护法律权威,促进依法治国方略的实施,促进司法公正和社会公平正义。
(三)律师收费制度改革,体现了司法体制和工作机制改革的精神。党的十六大明确提出了推进司法体制改革,保障在全社会实现公平和正义的重大战略任务。2004年12月,中共中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》,把改革和完善律师收费制度作为专门问题加以规定,明确指出要完善律师收费制度,制定律师诉讼代理收费指导性标准,建立健全律师收费争议解决制度,完善对律师违法违纪收费行为处罚办法。《办法》的制定紧紧围绕贯彻落实党的十六大的战略部署和中央关于司法体制和工作机制改革的精神,对上述改革内容作了充分的体现,对收费定价、收费标准、收费方式、争议解决、监督处罚等方面都进行了改革和完善。落实这些规定,既是完善律师收费制度的具体内容,也是推进司法体制和工作机制改革的实际行动。我们要从司法体制和工作机制改革的大局出发,充分认识律师收费制度改革的重要意义,切实加大改革工作力度,全面推进各项改革措施的落实。
(四)律师收费制度改革,体现了中国特色社会主义律师制度的属性。我国律师制度是社会主义法律制度的重要组成部分,律师作为社会主义法律工作者,承担着维护法律正确实施,实现社会公平和正义的职责。律师既是当事人的代理人,又是社会主义政治制度和法律秩序的捍卫者和社会公共利益的维护者。律师工作必须始终把社会效益放在首位,而不能把追逐经济利益作为执业的主要目的。改革完善律师收费制度,必须在充分发挥市场机制作用的同时,充分考虑我国律师制度的属性以及律师工作的宗旨与使命。对一些特定领域案件的律师服务收费不能完全由市场调节,而要进行必要的行政调控,实行政府指导价。所以,《办法》规定了政府指导价和市场调节价的价格管理方式,要求对各类诉讼案件以及国家赔偿案件、申诉案件实行政府指导价。同时还严格禁止刑事案件、行政案件、国家赔偿案件、群体性案件以及涉及到人民群众切身利益的民事案件实行风险代理,并规定了风险代理的最高收取比例,这些都体现和反映了我国律师制度的社会主义属性,需要我们在推进律师收费制度改革的过程中不断坚持和完善。
推进律师收费制度改革,是适应全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的客观要求,是进一步改革完善我国律师制度,使律师工作坚持服务为民宗旨的迫切需要,各级司法行政机关,各地律师协会和广大律师要充分认识推进律师收费制度改革的重要性、必要性和紧迫性,把思想统一到胡锦涛总书记等中央领导同志关于律师工作的一系列重要指示精神上来,统一到中央关于推进司法体制和工作机制改革的决策上来,统一到司法部党组关于加强律师工作和律师队伍建设的工作措施上来,高度重视,扎实工作,把律师收费制度改革的各项工作做好。
二、扎实做好律师收费制度改革措施的贯彻实施工作
《办法》是我国律师制度改革的重要成果,也是当前和今后一段时期进一步深化律师收费制度改革的重要依据。各级司法行政机关、各地律师协会要高度重视,精心组织,周密部署,确保贯彻实施《办法》的各项工作扎实开展,顺利推进。
(一)开展《办法》的学习和培训工作。这是贯彻实施《办法》的前提和保证。各级司法行政机关、各地律师协会要抓紧作出安排,制定切实可行的工作计划和工作方案,有针对性地组织学习和培训活动,在全体律师管理干部和广大律师中进行《办法》的普及和轮训工作。要教育和引导广大律师深刻认识出台《办法》的重要意义,熟知主要内容,把握具体要求,领会精神实质,进一步增强严格执行《办法》、严格规范收费行为的自觉性。
(二)制定实施办法和收费标准。按照《办法》的规定,各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级司法行政部门制定具体的收费管理实施办法,制定政府指导价的基准价和浮动幅度,这是贯彻实施《办法》的紧要任务,也是实施工作能否取得成效的关键环节。各省、自治区、直辖市司法厅(局)、律师协会要配合价格主管部门,在《办法》正式施行前,高质量地完成制定本地律师收费管理办法和收费标准的工作。这两项工作的政策性、技术性都很强,要以科学严谨、求真务实的态度,深入开展调查研究,全面了解当地社会经济发展状况和律师工作的发展水平,科学测算律师服务的成本,研究提出律师服务收费标准。要认真贯彻落实中央司法体制和工作机制改革的精神,充分考虑广大人民群众的利益,坚持走群众路线,拓宽人民群众参与渠道,认真听取律师、人民群众和社会各界的意见,使办法和标准能够汇集民智、反映民声、体现民意。要以对人民群众高度负责、对律师事业发展高度负责的精神,把这两项工作做深、做细、做实、做好。
(三)推进律师事务所收费制度的规范化建设。律师事务所是律师服务收费的主体,在收费管理基础环节中担负重要职责。司法行政机关、律师协会要指导律师事务所进一步完善收费信息公开制度,将收费管理办法、收费标准等信息予以公开,接受社会监督;进一步完善统一委托、统一收费制度,对收费活动的各个环节和程序逐一进行规范,堵塞漏洞,杜绝私下收案、私自收费、收费后不出具合法票据等违规违纪行为;进一步完善协商收费制度,明确适用的具体范围和标准,规范计件收费、按标的额比例收费和计时收费等不同收费方式;进一步完善收费减、免制度,严格执行办理法律援助案件不收费的规定,对经济确有困难,但不符合法律援助范围的公民,酌情减免律师服务费,确保困难群众“请得起律师”,切实维护人民群众的合法权益。
(四)完善律师服务收费争议解决机制。这是律师收费制度改革的重要内容,也是《办法》的鲜明特征之一。《办法》规定了五种争议解决途径,同时明确提出要制定《律师服务收费争议调解办法》。目前,争议调解办法正在由全国律协起草制订,下一步要加快进度,在充分论证的基础上争取早日出台,促进律师服务收费争议更加规范有序地解决。同时,要建立健全收费争议调解机制,建立专门的争议调解组织,并尽快开展工作。要完善律师服务收费投诉受理机制。司法行政机关、律师协会要进一步拓宽投诉受理方式,畅通投诉受理渠道,规范投诉受理程序,特别要在便民利民上下功夫,在提高工作效率上下功夫,做到投诉便捷、有诉必应、处理高效,并及时向投诉人反馈。
(五)加强对律师服务收费的监督检查。《办法》分别规定了价格主管部门和司法行政部门的监督检查职责。各级司法行政机关和各地律师协会要严格履行法定职责,认真查处律师服务收费中的违法违纪行为。当前监督检查的工作重点,主要是风险代理和异地办案差旅费等收费环节,《办法》对风险代理收费的适用条件、适用范围、最高收费比例等已经作了明确规定,对异地办案差旅费从提交费用概算、律师事务所统一收取和结算等方面进行了严格规范,司法行政机关和律师协会要配合价格主管部门,按照《办法》的规定,进一步查处损害群众利益的违法违规收费行为,特别是滥用风险代理收费、多立名目乱收费等问题。各地要加大监督检查力度,定期或不定期开展律师收费检查活动,及早发现、及时纠正存在的问题。在今年年底或明年年初,司法部和国家发展改革委将组织开展一次律师收费大检查活动,有关工作将另行安排。
三、切实加强律师收费制度改革工作的组织领导
《办法》将于2006年12月1日起施行,距现在只有半年的时间,需要做的工作很多,任务繁重,时间紧迫。各级司法行政机关、律师协会要切实加强组织领导,与有关部门密切协作,积极推进各项实施工作。
一是务必高度重视。司法行政机关、律师协会要把完善律师收费制度,作为律师工作践行社会主义法治理念、坚持服务为民宗旨的重要措施,作为深化律师制度改革的重点内容,作为加强律师管理的重点工作,来谋划,来运筹。各省(区、市)司法厅(局)党委(党组)要把这项工作提上重要议事日程,对制定本地律师收费管理办法和收费标准等重大问题,要专门听取汇报,专题进行研究,切实加强工作指导。各级司法行政机关、律师协会要建立领导责任制和抓落实的工作机制,制定具体的工作计划和工作方案,明确分工,落实责任。各律师事务所、广大律师要严格执行《办法》,依法、依规、按标准进行服务收费,确保规范收费行为不含糊、落实收费政策不变通、执行收费标准不走样。
二是加强协调配合。贯彻实施《办法》涉及的部门多,需要协调配合的工作也多。司法行政机关、律师协会要从工作大局出发,加强与价格主管等部门的沟通和协调,密切工作配合,努力形成各司其职、又相互协作的工作局面。要积极反映和协调解决律师服务收费遇到的困难和问题,进一步完善律师收费制度,改善律师执业环境;要做好调查研究、分析论证、制定办法和标准等工作,进一步规范收费行为,健全收费管理制度;要建立部门之间案件移交、案情通报、协作取证等制度,进一步完善工作机制,形成推进工作的合力,齐心协力做好完善律师收费制度的各项工作。
三是注重整体推进。律师制度改革是一项系统工程,收费制度改革需要与其他工作相互配合、相互促进。各级司法行政机关和律师协会要把这项工作置于国家经济社会发展的大局,置于司法行政事业改革发展的全局,与当前正在深入开展的社会主义法治理念教育和律师队伍建设工作、律师行风建设工作紧密结合,与规范律师执业行为、加强律师事务所建设紧密结合,与推进司法体制和工作机制改革、深化律师制度改革的各项措施紧密结合,通过贯彻实施《办法》,改革完善律师收费制度,进一步规范律师与当事人的关系,规范律师与司法、执法人员的关系,规范律师事务所的业务管理、财务管理、人事管理、分配制度等,完善税收等方面的政策规定,推进律师工作规范化建设,推动我国律师事业健康发展。
同志们,完善律师收费制度,任务艰巨,责任重大。让我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,认真贯彻落实中央关于司法体制和工作机制改革的要求,振奋精神,扎实工作,切实把完善律师收费制度的工作做好,努力推进律师队伍建设和律师事业的发展,为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会做出新的贡献。

附件三:
在全国完善律师收费制度
电视电话会议上的讲话
中央政法委副秘书长 陈冀平
(2006年6月2日)
同志们:
4月13日,国家发展改革委、司法部联合发布了《律师服务收费管理办法》,并决定于今年12月1日起实施。《收费办法》的发布实施,不仅对缓解人民群众特别是困难群众请不起律师、请律师打官司难,保护人民群众合法权益,构建社会主义和谐社会具有重要意义,而且对进一步加强律师队伍建设,树立律师行业的良好社会形象,保障律师业的健康发展,都将发挥着重要作用。希望各地、各部门结合实际,采取有效措施,按照今天电视电话会议的部署,认真抓好贯彻落实。这里,我讲几点意见。
一、提高认识,切实增强责任感
党的十六大作出推进司法体制改革的战略部署,明确提出了司法体制改革的目标是在全社会实现公平和正义。改革和完善律师收费制度,健全中国特色社会主义律师制度,是中央司法体制和工作机制改革的一项重要内容。对这项人民群众非常关注的改革任务,党中央高度重视,中央政法委员会领导多次听取工作情况汇报。2005年3月以来,按照中央的统一部署,国家发展改革委牵头,会同司法部、监察部、国务院法制办等部门,按照科学发展观的要求,从人民群众反映的请律师难、律师收费高、打不起官司等问题入手,在立足国情、借鉴国外有益经验,并认真听取各方面意见的基础上,对1997年原国家计委、司法部联合制定的《律师服务收费管理暂行办法》做了重大改革和完善,明确了律师服务收费应当遵循公开公平、诚实信用的原则,严格规范了律师服务收费的内容和程序,完善了律师收费争议的解决机制。《收费办法》突出体现了司法为民、便民利民的要求,自发布以来,引起了社会各界的广泛关注和好评。
《收费办法》能否得到顺利实施,既关系到人民群众切身利益的保护,同时也是为深入推进司法体制和工作机制改革创造条件,积累经验。因此,各地、各部门要从提高党的执政能力、维护国家长治久安的高度出发,提高认识,切实增强责任感,进一步明确本地区、本部门在落实《收费办法》中的职责任务,并纳入本地区、本部门今年工作规划,以只争朝夕的精神,努力扎实的工作,切实抓好《收费办法》的实施工作,把这项民心工程落到实处,真正实现好、维护好、发展好最广大人民群众的合法权益。
二、密切配合,狠抓工作措施的落实
《收费办法》能否取得人民群众满意的效果,关键在落实。从现在起,到12月1日还有不到半年的时间。时间紧,任务重,要求高。各地要严格按照《收费办法》的要求,根据本地区经济发展水平和实际情况,抓紧研究制定具体的实施办法和收费标准,督促律师事务所尽快建立健全律师收费的工作机制和程序,做好《收费办法》实施前的各项准备工作。《收费办法》的实施,涉及到价格主管部门、司法行政部门、律师协会等多个部门,没有各部门之间的密切协调配合是难以完成任务的。因此,各有关部门都要进一步增强政治意识、大局意识、坚持以党和国家的利益为重,以广大人民群众的利益为重,切实加强沟通和协调,共同抓好《收费办法》的贯彻落实工作。对组织实施过程中出现的新情况、新问题,要共同研究,及时解决。中央和国家各有关部门也将采取具体措施,密切配合,加强领导,主动指导,一抓到底,对工作不力的地方和单位要有针对性、有重点地加强督促和检查。中央政法委拟于今年下半年,对各地贯彻实施司法体制和工作机制改革工作情况开展一次督查,至时要把《收费办法》的落实情况作为一项重要内容,一并进行督促检查。
三、加强教育,全面提高律师队伍素质
《收费办法》贯彻得好不好,能否真正建立起中国特色的社会主义律师制度,归根到底在于律师队伍的教育和管理。近年来,中央领导同志对律师工作和律师队伍建设多次作出重要批示。去年,全国人大常委会对《律师法》执行情况进行了检查。在党中央的正确领导下,各级党委、政府和司法行政部门,围绕规范执业行为,改革和完善律师服务制度,改善律师执业环境,加强律师队伍思想作风和业务建设,做了大量卓有成效的工作,开展了一系列集中教育整顿活动,取得了一定成效。但必须清醒看到,律师工作和律师队伍建设,仍然是社会各界关注的热点问题之一。极少数律师在提供法律服务中乱收费、巧立名目多收费,违反执业纪律,办“金钱案”、“关系案”,妨碍司法公正,侵害国家利益和当事人合法权益的事件屡有发生。究其原因,主要是少数律师执业和执法理念出现偏差。为进一步加强政法队伍思想政治建设,今年4月,中央政法委根据党中央的要求,部署在全国政法系统集中开展社会主义法治理念教育,通过对广大政法干警进行依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的理念教育,使政法干警切实提高社会主义法治能力,切实提高保障人民群众合法权益的能力。广大律师在社会主义法治建设中发挥着重要的作用,各级司法行政部门,要以正在开展的社会主义法治理念教育为契机,紧密结合《收费办法》的组织实施工作,切实在广大律师队伍中开展社会主义法治理念教育,并结合教育活动着重解决好当前律师服务收费中存在的突出问题,进一步规范收费程序和收费行为,完善对收费行为的监督和查处机制,使广大律师更好地承担起法律服务、法律援助的职能任务,使更多的困难群众得到法律的帮助,全面提高律师队伍的思想素质、业务素质和职能道德素质。
四、切实加强领导,保证正确的改革方向
司法体制和工作机制改革,事关共产党执政地位的巩固和国家的长治久安,必须在党的领导下积极稳妥地推进。这是司法体制改革的一项重要政治原则。要在各级党委、政府和各有关部门党组(党委)的统一领导下,积极稳妥地组织实施好《收费办法》,凡重大事项,都要报经党委、政府批准才能实施。各地制定律师服务收费标准,应当广泛听取社会各方面的意见,必要时可以实行听证,防止借机提高收费标准。要建立工作情况报告制度,及时向地方党委政法委和中央政法委通报组织实施进展情况,以及需要研究协调的重大问题。地方各级党委政法委要在同级党委的领导下,充分发挥职能作用,按照中央的统一部署,积极支持《收费办法》的贯彻落实,及时研究、协调解决工作中出现的新情况、新问题,确保《收费办法》的顺利实施。
谢谢大家!